Generalmente, una persona no se interesa por conocer las competencias de la administración aduanera de un país hasta que se enfrenta a una situación concreta, como la retención de su equipaje en la sala de arribo internacional o la no entrega de paquetes adquiridos mediante mensajería acelerada o courier, debido a que la aduana no autorizó su importación, aun cuando se hayan pagado los aranceles correspondientes. Es en este primer contacto cuando surge el cuestionamiento sobre las verdaderas funciones de la aduana, más allá de la percepción errónea de que su única tarea consiste en el cobro de tributos.
En realidad, la retención de mercancías se produce cuando la autoridad aduanera verifica el incumplimiento de los requisitos de importación previstos en la legislación vigente, los cuales no se limitan al pago de aranceles. Frente a este escenario de desconocimiento e incertidumbre, resulta necesario explicar el rol de las administraciones aduaneras en el ámbito internacional y, en particular, el de la aduana ecuatoriana, con el propósito de clarificar el alcance de sus competencias y las actividades que efectivamente desempeñan.
Históricamente, la aduana ha sido reconocida por su función recaudadora; sin embargo, desde sus orígenes ha estado estrechamente vinculada al control del tráfico internacional de mercancías. El término “aduana” designaba el lugar u oficina donde se registraban en libros contables las mercancías que ingresaban o salían de un reino o imperio —hoy, un Estado—, así como el sitio en el que se percibían los tributos correspondientes por su tránsito. [1]
En la actualidad, estas funciones se mantienen. La administración aduanera aplica la legislación relacionada con las operaciones aduaneras y de comercio exterior, y además, percibe los aranceles y demás gravámenes aplicables sobre estas operaciones. Aunque, hay otras funciones que también ejerce, como: la recolección de datos para las estadísticas del comercio exterior; la aplicación de normas de origen para otorgar las preferencias arancelarias previstas en acuerdos comerciales internacionales; la aplicación de regímenes aduaneros; la percepción de impuestos previstos en el derecho nacional y vinculados a las actividades de comercio exterior, pero sin naturaleza aduanera; las devoluciones tributarias; las medidas en frontera por vulneraciones a la propiedad intelectual (piraterías, falsificación de marcas), entre otras.
Como se observa, la aduana cumple una pluralidad de funciones que trascienden ampliamente la recaudación tributaria. No obstante, existe una función esencial que le ha sido inherente a lo largo de la historia: el control en las fronteras. Esta competencia se distancia radicalmente de la idea reduccionista de que la aduana existe únicamente para cobrar aranceles. En virtud de esta función, la autoridad aduanera somete a su potestad las mercancías que cruzan la frontera mediante el proceso de “aduanamiento”, esto es, su ingreso a una oficina aduanera para ser aforadas o verificadas, y su posterior “desaduanamiento” una vez que el importador o exportador ha cumplido con todos los requisitos y formalidades establecidos en la legislación. En consecuencia, la potestad aduanera se ejerce no solo sobre las mercancías, sino también sobre las personas y los medios de transporte que las movilizan.
En este sentido, Ricardo Basaldúa afirma acertadamente que “…es inconcebible que un Estado deje de controlar lo que entra o sale de su territorio, pues lo que está en juego es el interés público; se trata de cuestiones vitales o de orden público, como la moral y salud públicas, la seguridad nacional, la sanidad animal y vegetal, la defensa nacional…”[2]
Desde esta perspectiva, el control en frontera constituye una función irrenunciable de la aduana, mediante la cual se protege el bien común de la nación. En el caso ecuatoriano, no existe otra institución dentro de la administración pública que se dedique a esta función, a diferencia de la función recaudadora que tiene su propia administración a cargo del Servicio de Rentas Internas. Por lo tanto, podemos concluir que, sin la función de control, las aduanas no son aduanas.
La función de control aduanero se ejerce, en principio, en todo el territorio sometido a la soberanía del Estado. Por tal razón, las oficinas aduaneras deben ubicarse prioritariamente en los espacios considerados como fronteras físicas del país y en aquellos donde exista tráfico internacional de mercancías. En estos espacios pueden distinguirse las zonas primarias, que son lugares habilitados para el tráfico regular, y las zonas secundarias, que no cuentan con habilitación. En estas últimas, cualquier movimiento de mercancías con carácter internacional se presume irregular y puede configurar un supuesto de contrabando.[3]
En las zonas primarias se sitúan las oficinas aduaneras, que constituyen las puertas de entrada y salida del territorio nacional, a las cuales deben acudir quienes pretendan ingresar o salir del país transportando mercancías. En el Ecuador, estas oficinas se denominan Direcciones Distritales y se encuentran ubicadas en los principales puertos, aeropuertos y pasos fronterizos autorizados. Actualmente, la Aduana del Ecuador cuenta con once Direcciones Distritales, localizadas en los puertos de Guayaquil, Manta, Bolívar y Esmeraldas; en los aeropuertos de Quito, Latacunga, Cuenca y Guayaquil; y en los pasos fronterizos de Tulcán (Rumichaca), Huaquillas y Macará.
Ahora bien, desde la creación del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y el Comercio (GATT)[4], los Estados han impulsado la concepción de la aduana como una institución al servicio del comercio y la industria, promoviendo una nueva función: la facilitación del comercio.[5] Sin embargo, esta orientación se vio significativamente replanteada tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos, que dieron lugar a un fortalecimiento de las competencias aduaneras en materia de control y seguridad del tráfico internacional de mercancías.
En consecuencia, ante una nueva realidad internacional, las aduanas pasaron a ser consideradas como instituciones que combaten el crimen organizado, teniendo un rol primordial en la vigilancia de las fronteras para impedir el tráfico de drogas, armas, elementos utilizados para el terrorismo, mercancías piratas o falsificadas; el lavado de dinero y demás mercancías ilícitas que amenazan la seguridad de un país.
En el Ecuador, la administración aduanera ha asumido igualmente la responsabilidad de integrarse como un actor estratégico en la seguridad nacional. No obstante, enfrenta el desafío de lograr un equilibrio razonable entre el fortalecimiento de los mecanismos de control y la necesidad de mantener un comercio exterior ágil y competitivo.
La complejidad de este equilibrio radica en que, mientras el Estado busca implementar controles sólidos y eficientes que no obstaculicen la facilitación del comercio, los usuarios finales identifican esta facilitación, principalmente, con la reducción de los tiempos de despacho. Este aspecto resulta especialmente relevante en el sector de la mensajería acelerada o courier, cuyo valor agregado consiste precisamente en la rapidez de entrega.
Ante esta realidad, surge la interrogante central: ¿cómo lograr una adecuada articulación entre la facilitación del comercio y el control aduanero sin comprometer la seguridad nacional? La respuesta no es simple, pero exige la implementación de tecnologías emergentes, especialmente en dos ámbitos: los medios de detección idóneos y las técnicas de análisis de riesgo de la carga.
En relación con los medios de detección, recientes reformas normativas han ampliado las competencias de las aduanas en materia de seguridad, destacándose la incorporación de equipos de inspección no intrusiva, como los escáneres en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, con el fin de fortalecer el aforo físico no intrusivo[6] de las mercancías que se importan o exportan.
Por su parte, el perfeccionamiento de las técnicas de análisis de riesgos requiere una inversión sustancial en los sistemas informáticos que soportan las operaciones de comercio exterior, especialmente en la aplicación de inteligencia artificial para el perfilamiento de riesgos. Ello permitiría reducir la intervención humana, incrementar la eficiencia en la selección de cargas a inspeccionar y disminuir los tiempos de los trámites aduaneros. No obstante, su implementación también plantea importantes cuestionamientos jurídicos y éticos, en la medida en que estas herramientas deben aplicarse respetando de manera estricta los derechos de los operadores de comercio exterior, tales como el debido proceso, la transparencia, la seguridad jurídica y la protección de datos personales.
En definitiva, diversos factores históricos y contemporáneos han reforzado el rol esencial de las aduanas en el control del tráfico internacional de mercancías, así como su ubicación estratégica en los puntos de frontera para garantizar la seguridad nacional y, simultáneamente, facilitar el comercio internacional. El dinamismo y la acelerada evolución del comercio exterior obligan a estas instituciones a adaptarse con rapidez a los cambios tecnológicos y normativos.
En este contexto, hacia el año 2026 se configuran nuevos desafíos que deben ser afrontados para que una autoridad aduanera pueda ser considerada verdaderamente moderna y eficiente. Entre los más relevantes se encuentran: la integración en una red mundial de aduanas interconectadas que permita el intercambio oportuno y seguro de información; la implementación de políticas de “aduanas verdes” orientadas a la sostenibilidad y la protección del medio ambiente; el uso intensivo de tecnologías de alto rendimiento, en particular de la inteligencia artificial; la gestión de riesgos basada en la minería y el análisis avanzado de datos; y el fortalecimiento de políticas de integridad institucional, transparencia y antisoborno.
BIBLIOGRAFÍA:
BASALDÚA, Ricardo X, “La Aduana: concepto y funciones esenciales y contingentes.” En Revista de Estudios Aduaneros, Barcelona, Instituto Interamericano de Fronteras y Aduanas, 2007, p. 38.
COTTER, Juan Patricio. “La responsabilidad en materia infraccional”, en Derecho Aduanero, Bogotá, Editorial Tirant Lo Blanch, 2020
PARDO CARRERO, Germán. “El Derecho Aduanero, razón de ser y relación con el Derecho Tributario Aduanero”, en Derecho Aduanero, Bogotá, Tirant Lo Blanch, 2020.
ROHDE PONCE, Andrés. “Los elementos fundamentales del Derecho Aduanero”, en Derecho Aduanero. Bogotá, Tirant Lo Blanch, 2020.
ROHDE PONCE, Andrés. “Derecho Aduanero Mexicano. Tomo I”, México D.F., Tirant Lo Blanch, 2021.
[1] Las aduanas nunca se han limitado a percibir tributos porque desde sus orígenes sirvieron como puestos de control frente a las prohibiciones o restricciones a las importaciones por cuestiones religiosas, de abastecimiento, seguridad, entre otras. BASALDÚA, Ricardo X, “La Aduana: concepto y funciones esenciales y contingentes.” En Revista de Estudios Aduaneros, Barcelona, Instituto Interamericano de Fronteras y Aduanas, 2007, p. 38.
[2] BASALDÚA, Ricardo X, “La Aduana: concepto…” Óp. cit., pp. 42.
[3] El contrabando es uno de los actos ilícitos que causa mayor afectación a la función esencial de la aduana, pues se trata de una conducta que persigue evadir el control aduanero. En términos sencillos, esto ocurre cuando las mercancías no son presentadas voluntariamente ante la aduana, procediendo con su retención forzosa (aprehensiones aduaneras) y la imposición del respectivo régimen represivo aduanero al infractor. COTTER, Juan Patricio, “La responsabilidad en materia infraccional”. En Derecho Aduanero, Editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, 2020, p. 749.
[4] El Artículo VIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y el Comercio (GATT) suscrito en 1947 reconoce la necesidad de “reducir al mínimo los efectos y la complejidad de las formalidades de importación y exportación y reducir y simplificar los requisitos relativos a los documentos exigidos para la importación y la exportación”.
[5] Son varios los organismos internacionales dedicados al comercio internacional (OMC, OMA, UNCTAD) que trabajan constantemente en acuerdos, directrices, protocolos y demás instrumentos legales dirigidos a evitar que la función de control de las aduanas entorpezca el comercio sin justificaciones. El Acuerdo de Facilitación al Comercio (AFC) es el principal ejemplo, en el Ecuador su implementación total tiene un avance del 84, 88% (Fuente: Reform Tracker).
[6] En Ecuador los equipos de inspección no intrusiva (EINI) o escáneres fueron implementados en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos del Ecuador, en virtud del Decreto Ejecutivo Nro. 227 emitido el 11 de noviembre de 2021. Esto responde al cumplimiento del Marco SAFE de la Organización Mundial de Aduanas, el cual es un instrumento adoptado para asegurar, facilitar y promover la seguridad de la cadena logística en el comercio mundial.
