Julio Guadalupe Báscones[1]
- Consideraciones preliminares
Más allá de las particularidades propias de cada legislación local, no cabe duda de que una de las materias más transversales en materia aduanera es la relacionada con la determinación del valor en aduana, asignatura pocas veces comprendida en cuanto a sus alcances e importancia y, muchas veces, mal entendida y también mal aplicada en torno a una basta casuística en permanente evolución que la legislación positiva se ve imposibilitada de capturar en regulaciones estáticas o “fotos de momento”.
En casos como este, el criterio interpretativo del operador legal cobrará una especial y vital importancia, siempre que el mismo sea aplicado con objetividad y razonabilidad buscando siempre preservar los fines de la normativa que regula esta apasionante materia; esto es, el Acuerdo de Valor en Aduana de la OMC (el “Acuerdo”).
Si nos acotamos a estos fines, podríamos convenir que la orientación primordial del Acuerdo es servir de base para el establecimiento de un sistema de valoración aduanera que, sustentado en principios específicos, de un lado, genere uniformidad y certidumbre a fin de evitar el criterio subjetivo y azaroso del funcionario de turno (ZOLEZZI, 2008)[2], y, de otro, proscriba la utilización de valores arbitrarios o ficticios, los mismos que, en el fondo, sólo buscan la instauración de veladas barreras para-arancelarias con fines proteccionistas (PARDO, 2009).[3] Precisamente, el apoyo en principios jurídicos bien definidos y orientados permitirá que el sistema jurídico, en términos generales, sirva, de manera consistente y con persistencia en el tiempo, como herramienta para evitar, en última instancia, la injusticia. (ALAIS, 2008)[4].
Recurriendo a un marco de principios ampliado que permita que las disposiciones del Acuerdo puedan aplicarse en forma coherente con el sistema de valoración aduanera que mediante éste se busca instaurar, esta normativa debe aplicarse: i) de manera no discriminatoria con la finalidad de no favorecer determinados orígenes en detrimento de otros (BARBOSA, 2015)[5]; ii) de manera neutral con la finalidad de evitar la manipulación de sus reglas para entorpecer o distorsionar veladamente el comercio internacional (LASCANO, 2007)[6]; y iii) en sujeción a la preminencia y prelación del Valor de Transacción de las mercancías importadas con la finalidad que éste sea utilizado en la mayor medida de lo posible, buscando agotar posibilidades para su efectivo uso bajo una consideración de “máximo de motivos para rechazar el método del valor de transacción” (HERRERA; GOYZUETA, 1985)[7].
En síntesis, y consideramos que esta afirmación resulta del todo pacífica, la generación de uniformidad y certidumbre por la que apuesta fuertemente el Acuerdo denota que lo que finalmente éste busca es dotar de seguridad jurídica a las operaciones de comercio exterior, elemento indispensable para la generación de mayores inversiones y la concreción efectiva de decisiones empresariales en beneficio directo de un intercambio comercial robusto y saludable.
- La “duda razonable” que origina la investigación del valor en aduana declarado
Consideramos que, constituyendo la uniformidad, certidumbre y seguridad jurídica, principios rectores en los que reposa el sistema de valoración aduanera desarrollado en sujeción al Acuerdo, ninguna de sus disposiciones debería permanecer al margen de dichos pilares fundamentales, en donde el término “disposiciones” comprenda tanto las regulaciones materiales relacionadas con los métodos y reglas para la determinación del valor en aduana, como las regulaciones adjetivas relacionadas con la investigación llevada a cabo por la Administración Aduanera a fin de verificar que estos métodos y reglas sean aplicados correctamente.
La facultad de desarrollar un juicio de valor, a priori subjetivo y preliminar, sobre la declaración del importador en torno al valor en aduana encuentra sustento legal en lo dispuesto en el artículo 17 del Acuerdo y la Decisión 6.1 del Comité de Valoración Aduanera[8], en función a lo cual las Autoridades Aduaneras puedan: i) razonablemente dudar de la veracidad o exactitud del valor declarado; y ii) solicitar al importador explicaciones complementarias soportadas en los respectivos elementos probatorios que permitan alinear lo declarado (“verdad formal”) con la realidad de la operación comercial que motivó la venta para la exportación al país de importación (“verdad material”).
Claro está que, conforme a lo dispuesto en la Opinión Consultiva 19.1del Comité Técnico de Valoración en Aduana, la facultad de dudar y de solicitar información complementaria en torno al valor declarado no puede ser interpretada en algún modo o sentido que pueda restringir o perjudicar el derecho de las Administraciones Aduaneras de comprobar la veracidad de dicha declaración, así como la exactitud y completitud de toda información, documento o elemento de hecho relacionado con el valor en aduana (GONZALEZ, 2010)[9]: todo ello, sin que las disposiciones del Acuerdo hayan establecido alcances limitativos a dicha facultad, lo cual permite efectuar una remisión, tácita pero clara, a la ley nacional de los países contratantes del Acuerdo (ZOLEZZI, 2022)[10].
En el acto propio de “dudar” deberían intervenir (no siempre es así) instrumentos y herramientas propios del procesamiento (gestión) de aquella data considerada como “riesgosa” (indicador de riesgo) sustentada, en principio, en diversos factores de diferente índole, tales como naturaleza de la mercancía, país de origen, país de procedencia, actores de la cadena logística internacional que participan de la misma, condición del importador, precio, transmisión de información no trazable entre sí, etc. No obstante, en la práctica se aprecia que la mencionada “duda” es generada normalmente, o únicamente, por la diferencia de precios existente entre la mercancía objeto de importación y las referencias con que cuenta la Administración Aduanera registradas en su sistema (base de datos) respecto de mercancías idénticas o similares.
En relación con lo anterior, un primer aspecto a considerar es que las referidas bases de datos (utilizadas como “herramienta primaria”) constituyen, normalmente, información reservada y de uso exclusivo del funcionario aduanero a la cual el sector privado no tiene acceso. En relación con ello, la Cámara de Comercio Internacional (CCI) ha exteriorizado ya su preocupación por el uso de este tipo de bases de “datos referenciales”, las mismas que, conforme indica esta entidad, no generan ni predictibilidad ni transparencia sobre todo cuando son instauradas en países en vías de desarrollo como indicador de riesgo utilizado como insumo para la generación de alertas (dudas), situación que produce retrasos en los despachos, procedimientos engorrosos y encarecimiento del comercio internacional.[11]
Un segundo aspecto importante lo encontramos en el hecho que, en muchos casos, la “duda” se sustenta en precios de referencia extraídos de estas bases de datos relacionados con mercancías que no necesariamente son idénticas ni similares a aquella que es objeto de valoración aduanera y cuyo valor aduanero declarado genera dudas, circunstancia que derivará en fundadas invocaciones de nulidad de una actuación administrativa (investigación) que, muy probablemente, nunca debió haber sido iniciada.
- Procedimiento de investigación del valor en aduana declarado
En términos generales, distinguimos en el procedimiento de investigación del valor en aduana al menos tres etapas claramente definidas: i) la generación de la “duda”; ii) el sustento del importador para levantar la “duda” (ejercicio del derecho a la defensa y a la generación de prueba; y iii) el pronunciamiento de la Administración Aduanera (mediante el cual se levanta o se mantiene la duda).
En relación con la generación de la duda, pedimos tener en consideración lo desarrollado en el numeral 2 anterior.
En relación con el desarrollo del procedimiento de investigación en sí y el pronunciamiento de la Administración Aduanera, debe tenerse presente, como hemos esbozado anteriormente, que, en general, las actuaciones administrativas deben orientarse a identificar y esclarecer hechos reales que permitan constatar la realidad objetiva (MORON, 2001)[12], debiendo, por su puesto, prevalecer dicha realidad con sustento en los hechos sobre la “apariencia de realidad” con sustento en lo formal.
Al respecto, resulta importante citar una sentencia expedida por la Corte Suprema del Perú, de carácter vinculante[13], en la que esta entidad estableció claramente que en el procedimiento de Duda Razonable la Administración Aduanera se encuentra obligada a respetar los principios de impulso de oficio, informalismo y verdad material a fin de garantizar el derecho del importador al debido procedimiento, el derecho a la defensa, el derecho a probar y el derecho al reclamo efectivo.
Resulta interesante e ilustrativo este pronunciamiento pues nos invita a reflexionar no sólo sobre un interesante cambio de enfoque, al pasar de una “obligación de aportar pruebas” por parte del importador al “derecho de aportar pruebas” que a este le asiste con sustento y en aplicación de los principios legales y constitucionales antes mencionados, sino, además, a la concepción de la aportación de caudal probatorio como una labor colaborativa en donde también la Administración Aduanera tendría la obligación de participar en sujeción al claro mandato del Acuerdo de agotar las posibilidades de aplicación del Primer Método de Valoración Aduanera (Método del valor de transacción de las mercancías importadas) con sustento en el principio de Verdad Material. La materialización de esta labor “en colaboración” a cargo de la Administración Aduanera estaría relacionada, por ejemplo, con el cruce de información con la autoridad aduanera del país de exportación, el cruce de información que las entidades bancarias que procesan el pago de la compraventa internacional, etc.
- Reflexión final
Las dudas que pueda generarle a la Administración Aduanera el valor en aduana declarado por el importador solo deberían dar inicio a un procedimiento de investigación del valor en aduana cuando, tras un análisis debido y responsable a cargo del funcionario aduanero, aquella “alerta” generada por su sistema informático constituya elemento determinante para, justificadamente, “romper” la presunción de veracidad de la que está premunida toda declaración con carácter de “jurada”, como lo es la declaración aduanera. El inicio de una investigación del valor aduanero por la sóla diferencia con precios registrados en bases de datos referenciales no aporta seguridad de que la referida presunción de veracidad esté siendo “rota” de manera justificada y con sustento en una necesidad imperante en resguardo del debido funcionamiento del sistema de valoración aduanera en su conjunto.
En todo caso, las bases de datos de valoración aduanera deberían ser utilizadas bajo criterios que se correspondan con un accionar discrecional responsable orientado a dotar de seguridad jurídica a las operaciones de comercio exterior, quedando claro que la decisión administrativa en relación a aquello que hay que controlar y aquello que no hay que controlar requiere de un marco institucional que viabilice la uniformización de criterios para evitar actuaciones lesivas de los legítimos intereses de los importadores, quedando claro que el problema no es la discrecionalidad, sino la discrecionalidad mal entendida (COTTER, 2017)[14].
Los procesos de investigación del valor en aduana deben permitir el cabal ejercicio de los derechos del importador (administrado) con la finalidad que las decisiones administrativas (en relación a si la duda se mantiene o se levanta) constituyan actos administrativos válidos en resguardo del adecuado funcionamiento del sistema de valoración aduanera en su conjunto.
[1] Abogado de la Universidad de Lima. Socio líder del área de Comercio Exterior y Aduanas de Estudio Rodrigo (Perú). Miembro de número de la Academia Internacional de Derecho Aduanero. Fundador y Past-President de la Asociación Peruana de Derecho Aduanero y Comercio Internacional (APDACI). Past-President del sector de logística del comercio internacional de la Cámara de Comercio de Lima.
[2] ZOLEZZI, Daniel. Valor en Aduana (Código Universal de la OMC). Segunda Edición. Buenos Aires: Editorial La Ley Argentina, 2008. p.17.
[3] PARDO CARRERO, Germán. Tributación Aduanera. Primera Edición. Bogotá: Legis, 2009. p. 426.
[4] ALAIS, Horacio Félix. Los principios del Derecho Aduanero. Buenos Aires: Marcial Pons, 2008. p. 12
[5] BARBOSA, Juan David. “El método del Valor de Transacción”, en La valoración aduanera en Colombia. Primera Edición. Legis, Bogotá, 2015. p. 31.
[6] LASCANO, Julio Carlos. El valor en aduana de las mercancías importadas. Segunda Edición. Buenos Aires: Osmar D. Buyatti, 2007. p. 71 y 72
[7] HERRERA YDÁÑEZ, Rafael & Javier GOYZUETA SÁNCHEZ, Javier. “Valor en Aduana de las Mercancías según el Código del GATT”. Revista Aduanas. Madrid: ESIC, 1985. p. 85 y ss.
[8] Comité establecido bajo los auspicios del Consejo de Cooperación Aduanera cuya finalidad es expedir opiniones técnicas orientadas a la interpretación y aplicación uniforme del Acuerdo entre las autoridades aduaneras de los países miembros de la OMC.
[9] GONZÁLEZ BIANCHI, Pablo. El valor en aduana. La valoración de las mercancías en el sistema GATT/OMC. Volumen II. Montevideo: Universidad de Montevideo, 2010. p. 215.
[10] ZOLEZZI, Daniel. Valor en Aduana (Código Universal de la OMC). Tercera Edición. Buenos Aires: Editorial La Ley Argentina, 2022. p.587.
[11] Documento No. 104-81 de septiembre de 2015 denominado “El uso indebido de las bases de datos de valoración aduanera” preparado por la Comisión de la CCI en Aduanas y Facilitación del Comercio. Extraído de: https://iccwbo.org/content/uploads/sites/3/2016/10/ICC-Policy-Statement-on-the-Misuse-of-Customs-Valuation-Databases_ES.pdf
[12] MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios al nuevo procedimiento administrativo general. Lima: Gaceta Jurídica S.A, 2001. p. 41
[13] Casación 546-2022-LIMA. Puede ser revisado en: https://www.gob.pe/institucion/pj/normas-legales/4602240-546-2022-lima
[14] Exposición de Juan Patricio Cotter en Asociación Argentina de Estudios Fiscales. Agosto de 2017. Buenos Aires
