O tema da prescrição intercorrente no Direito Aduaneiro continua gerando debates e algumas análises interessantes[1].
O Superior Tribunal de Justiça acertou ao fazer a necessária distinção entre a sanção aduaneira e a tributária no Tema 1.293:
A natureza jurídica do crédito correspondente à sanção pela infração à legislação aduaneira é de direito administrativo (não tributário) se a norma infringida visa primordialmente ao controle do trânsito internacional de mercadorias ou à regularidade do serviço aduaneiro, ainda que, reflexamente, possa colaborar para a fiscalização do recolhimento dos tributos incidentes sobre a operação.
No entanto, a conclusão agradou alguns e desagradou outros, especialmente pela aplicação da prescrição intercorrente prevista no art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999 às infrações aduaneiras.
Na prática, um processo administrativo paralisado por mais de 3 anos poderá gerar a declaração da prescrição da infração aduaneira ali apurada, o que antes apenas ocorria após o transcurso de 5 anos.
A discussão agora parece girar em torno da classificação de infrações aduaneiras como se tributárias fossem, o que é delicado em termos acadêmicos por reduzir artificialmente o conteúdo do Direito Aduaneiro e possuir consequências práticas relevantes.
De modo resumido: por qual motivo o legislador incluiria na legislação aduaneira infrações aduaneiras que não tutelam o controle do trânsito internacional de mercadorias ou a regularidade do serviço aduaneiro?
A resposta pode ser interessante, especialmente se lembrarmos que os tipos infracionais tutelam bens jurídicos e que a violação ao princípio da lesividade gera a atipicidade da conduta. Mas essa questão ficará para outra oportunidade, pois o debate ainda está sendo desenvolvido.
A pergunta que precisamos fazer agora é outra.
Três anos de paralisação de um processo é razoável ou não? A nossa proposta envolve a comparação do regime aduaneiro sancionatório atual com o anterior.
O lapso temporal para apurar infrações aduaneiras em sentido estrito antes do DL 37/66
Ao reduzir o lapso temporal da omissão estatal em sua atividade punitiva de cinco para três anos, apenas estamos engatinhando rumo aos prazos previstos antes do Decreto-Lei n. 37/1966.
O processo administrativo das apreensões e multas estava regulado no Capítulo II (Do processo administrativo das apreensões e multas), do Título X (Do processo administrativo por contrabando ou descaminho de direitos, apreensão e infração dos regulamentos fiscais), da Nova Consolidação das Leis das Alfândegas e Mesas de Rendas de 1894, revogada pelo DL 37/66.
Portanto, existia um rito único para a apuração da multa e do perdimento, que tramitava da seguinte maneira: constatada a prática da infração, os objetos apreendidos deveriam ser conduzidos sem demora à repartição fiscal, ocasião em que era lavrado o termo de apreensão com o relato de todas as circunstâncias pelo apreensor; sucessivamente, eram interrogadas as pessoas responsáveis pela mercadoria e inquiridas as testemunhas, abrindo-se o prazo de 15 dias para a defesa se manifestar[2], com a possibilidade de acompanhamento pelo advogado em todos os termos do processo[3].
Assim, preparado o processo, o chefe da repartição proferia a sua decisão o mais breve possível[4].
Sim, a nossa legislação aduaneira utilizava as expressões ressaltadas (“conduzidos sem demora” e “o mais breve possível”).
Muito embora os tempos atuais gerem certa dúvida sobre a maneira como a aduana encarava o seu mister sancionatório diante de expressões tão ambíguas — e como a jurisprudência julgava o excesso de prazo — veja-se o seguinte julgado do Conselho Superior de Tarifa[5]:
“O auto de apreensão é documento essencial no processo de contrabando e, se não é lavrado imediatamente após a verificação da ocorrência, quando não se tornarem necessárias diligências para sua complementação, considera-se inexistente. O reconhecimento dessa falha pela autoridade julgadora traz como consequência irremediável a nulidade do feito e a impossibilidade de sua restauração.”
O caso tratava de um atraso de 15 dias na lavratura do termo de apreensão. Sim, um excesso de 15 dias não era razoável para nossos antepassados — mas eram outros tempos.
Logo, a ausência de lavratura do termo imediatamente após a apreensão gerava a nulidade do processo[6] e a impossibilidade de nova lavratura fora do prazo. Uma vez anulado, todos os seus efeitos desapareciam, restituindo-se as mercadorias e multas aplicadas[7].
É necessário repetir: o regulamento aduaneiro determinava a atuação imediata da aduana para a lavratura de um auto de infração e a aduana cumpria o prazo, sob pena de nulidade do processo. Pasmem, meus contemporâneos: “o mais breve possível” era interpretado como “imediatamente”.
Longe de se tratar de um caso isolado, o controle dos prazos da atuação da aduana na condução dos processos administrativos pode ser visto numa infinidade de julgados, como no caso abaixo, dos primeiros anos do Conselho de Contribuintes[8]:
“[…] Considerando que, no processo foram observadas as formalidades regulamentares. Acordam os membros do Conselho de Contribuintes negar provimento ao recurso, para manter a decisão recorrida, por seus fundamentos.” Acórdão n. 2308, de 28 de fevereiro de 1933.
O caso tratava de multa por não declaração de bagagem ocorrida em 13 de março de 1932 e julgada definitivamente em 28 de fevereiro de 1933.
A decisão de primeira instância estava sujeita a recurso, inclusive recurso de revista nos casos de incompetência, excesso de poder, violação de leis e de fórmulas legais (ou seja, dos prazos).
No entanto, Carlos Barretto defendia que o recurso de revista não poderia ser limitado pela legislação aduaneira, podendo ser manejado em qualquer caso:
“Não conheço nada mais contrário ao espírito liberal do nosso regime, nada mais absurdo e nem mais incongruente […]. Limitar a defesa à 1ª instância, vedar o direito de apelar para um juiz mais imparcial, longe das paixões onde se feria a questão, equivale a cercear a defesa.” [9]
Se tudo isso parece muito progressista para os nossos tempos, é preciso lembrar que ao final do processo, os inspetores ainda podiam dispensar o pagamento da multa mediante razões atendíveis (art. 640) e afastar o perdimento mediante reconhecimento da improcedência da apreensão, após oitiva das partes e pagamento dos direitos devidos, com decisão sujeita a reexame (art. 642)[10].
Resta claro que a lentidão administrativa era tratada duramente, a ponto de gerar uma proposta de exoneração do conselheiro que retivesse mais de vinte processos em atraso[11].
Assim, temos um panorama do liberal e garantista contencioso aduaneiro do Brasil vigente antes da reforma aduaneira de 1966.
A prescrição aduaneira antes de 1966
A descrição sucinta do contencioso aduaneiro do tempo de nossas bisavós mostra uma clara preocupação com o contraditório, com a participação efetiva da defesa, com o controle rigoroso dos prazos da administração e a possibilidade de resoluções alternativas — tudo isso de maneira rápida e sujeita a controle por autoridade superior e independente.
Diante de tanta agilidade, esses processos prescreviam? Sim, existem registros que apontam para o controle rigoroso dos prazos para evitar a prescrição, o que efetivamente ocorria em alguns casos.
Primeiramente, veja-se que existia prazo legal para a prescrição aduaneira no art. 666 da Nova Consolidação:
Art. 666. O direito de reclamação por engano, ou erro em despacho, prescreve no fim de dous mezes, depois do pagamento dos direitos, para a pessoa que despachar as mercadorias; e para a Fazenda Nacional no fim de um anno contado ela data do mesmo pagamento.
Esse artigo tem origens em decreto 1.914 de 28 de março de 1857 e passou por todos os regulamentos posteriores[12] até ser copiado em partes para o DL 37/66[13], alterado em 1988 e revogado em 2003.
Em algumas alfândegas existiam funcionários destacados exclusivamente para o controle do prazo, como relata o inspetor da alfândega do Pará, Sr. Leandro Ferreira Campos, ao Ministro da Fazenda[14]:
A revisão dos despachos e guias de receita, que devem ser feitas de modo que as indenizações, por ventura devidas na Fazenda Pública, fossem imediatas, só à muito custo, foram mantidas com o intervalo de 11 mezes, afim de evitar-se a prescripção do art. 666 da consolidação; pois apenas dous empregados tem sido effectivamente ocupados nesse trabalho.
O prazo também era aplicado para o que entendemos atualmente como as infrações aduaneiras em sentido estrito, como fica claro no seguinte julgamento de habeas corpus que foi concedido num caso de contrabando decorrente de uma multa aduaneira aplicada depois de um ano da data dos fatos[15]:
Que, decorrido largo tempo e quando já em seu favor tinham os pacientes a prescrição do art. 666 da Nova Consolidação das Leis das Alfandegas, foram eles, por despacho do inspector da Alfândega, em 14 de fevereiro de 1895, multados em 26:966$, triplo do valor arbitrado sobre as mercadorias que, segundas diligências empregadas, se foram identificadas foram substituídas por outras de menor valor.
A doutrina da época considerava o prazo de um ano como suficiente e não prejudicial aos interesses da Fazenda Nacional[16].
O custo do processo administrativo aos intervenientes
Deixando o saudosismo de lado, vamos a outro ponto de grande importância, o custo dos processos aos intervenientes.
O Anexo Específico H da Convenção de Quioto Revisada da Organização Mundial das Aduanas (OMA) trata da repressão a infrações aduaneiras, estabelecendo normas destinadas a conciliar investigação adequada com mínima perturbação do comércio.
Uma das justificativas é que processos criminais longos e onerosos podem impor encargos desproporcionais às operações comerciais, especialmente diante de irregularidades menores.
É preciso lembrar: a própria OMA justifica a apuração administrativa das infrações aduaneiras como alternativa mais barata aos intervenientes.
A contraposição é clara: infração aduaneira apurada pela aduana versus infração aduaneira apurada por juiz criminal.
Primeiro: a apuração administrativa no Brasil leva mais tempo do que a tramitação de uma ação penal, com o prejuízo adicional de não contar com as garantias do devido processo penal, como a presunção de inocência e a consequente inversão do ônus da prova.
Segundo: inexiste proporcionalidade no sistema sancionatório brasileiro. Condutas leves geram sanções graves. Crimes aduaneiros são punidos menos severamente que infrações aduaneiras em sentido estrito.
Terceiro: a destinação dos valores é mais democrática no processo penal. As prestações pecuniárias ficam à disposição do juízo federal de execuções, que publica editais para entidades se credenciarem. Já parte das receitas das sanções aduaneiras é direcionada ao FUNDAF, gerido pela própria aduana[17].
Conclusões
O Tema 1.293 também deve ser encarado pelo prisma da eficiência na apuração das infrações aduaneiras em sentido estrito, pois a longa duração dos processos é custosa aos intervenientes.
Três anos de paralisação de um processo sancionatório não é razoável, sobretudo considerando os avanços tecnológicos à disposição das autoridades julgadoras.
A análise histórica do processo aduaneiro sancionador corrobora a nossa conclusão e deixa um grande exemplo em prol da revisão de todos os prazos do contencioso aduaneiro atual.
Em nossa opinião, a restauração dos prazos originais do contencioso aduaneiro — um ano para decadência e prescrição aduaneira, além da lavratura do auto de infração em 24 horas para mercadorias retidas — não é mero resgate histórico, mas a retomada do único modelo que já demonstrou ser capaz de conter abusos, garantir previsibilidade e devolver racionalidade ao sistema aduaneiro sancionatório.
Persistir com prazos alongados, herdados de um período de exceção, apenas perpetua a insegurança jurídica, incentiva a inércia estatal e distorce o controle aduaneiro. É hora de fazer o que a história já mostrou funcionar.
[1] Por exemplo: DANIEL NETO, Carlos Augusto. Tema repetitivo 1.293: a pedra filosofal do Carf. Consultor Jurídico, 24 set. 2025. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-set-24/tema-repetitivo-1-293-a-pedra-filosofal-do-carf/. Acesso em: 7 out. 2025.
[2] Circular 19 de 11 de junho de 1907.
[3] Existem várias descrições do rito na doutrina aduaneira do período, como em: CORREA, Alfredo Pinto de Araújo. O contrabando e seu processo. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1907, p. 20/30; FORTE, Horácio. Das fraudes aduaneiras: processo administrativo. Recife: Jornal do Comércio, 1940;
[4] Art. 637.
[5] Acórdão n. 23.846, de 16 de abril de 1951, da 2.ª Câmara do Conselho Superior de Tarifa.
[6] FORTE, Horácio. Das fraudes aduaneiras: processo administrativo. Recife: Jornal do Comércio, 1940, p. 138.
[7] Ordem n. 105, Diário Oficial de 12 de junho de 1905
[8] Íntegra disponível em: BITTENCOURT, Orlando Baptista; ALBUQUERQUE, Sebastião Cavalcanti de. Acórdãos do Conselho de Contribuintes. Rio de Janeiro: 1939, p. 402/403.
[9] BARRETTO, Carlos Olympio. Repositório Alphabético da legislação de fazenda. Rio de Janeiro: Jacintho Ribeiro dos Santos Editor, 1916, p. 949.
[10] No mesmo sentido: MOURA, João Alves. Índice Alfabético de legislação e jurisprudência administrativas. Fortaleza: Imprensa Oficial, 1957, p. 565.
[11] REZENDE, Tito. História melancólica de um projeto de reforma dos Conselhos de Contribuintes que teve a ingenuidade de pretender resolver o problema, cada vez mais grave do atraso no julgamento dos recursos sobre matéria fiscal. Revista Fiscal e de Legislação de Fazenda. Ano XXIV, número 1. Rio de Janeiro: Polypress, 1953.
[12] “[…] transladado para o art. 775, combinado com a segunda parte do art. 505 do dec. n. 2.647, de 19 de Setembro de 1860; para o art. 679 da extinta Cons. das Leis das Alfandegas, mandada observar pela circular de 34 de Abril de 1885 (COLLIN, vol. XXI, annexo); e, finalmente, para o art. 666. ora em vigor”. FERREIRA, Hyppolito. Prescripção alfandegaria. In: Archivo judiciário, v. 16, out./dez. 1930. suplemento, p. 153-160.
[13] Art 137. O direito de reclamação por êrro, classificação indevida, ou outra qualquer, cujas provas permanecerem em documento próprio, prescreve em 1 (um) ano, a partir do pagamento do tributo, para a pessoa que despachar a mercadoria.
[14] BRASIL. Alfândega do Pará em 1893 e 1894. Relatório apresentado ao Sr. Ministra da Fazenda pelo inspector Leandro Ferreira Campos. Pará: 1895, p. 42.
[15] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Jurisprudência: accordãos annexos ao relatório apresentado pelo presidente do tribunal e proferidos em 1895. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1897, p. 41/43
[16] CASTRO, Augusto Olympio Viveiros de. O contrabando. Rio de Janeiro: Domingos de Magalhães, 1898, p. 56.
[17] A Portaria MF n. 1.206/2025 dispõe sobre a aplicação do FUNDAF para o exercício de 2025, como o pagamento de R$ 1.678.357.356,00 como bônus de eficiência e produtividade na atividade tributária e aduaneira a servidores ativos, inativos e pensionistas da Receita Federal.
* Diogo Fazolo é Mestre em Direito pela Universidade Católica de Brasília (UCB), Diretor de Pesquisa do Instituto de Pesquisas em Direito Aduaneiro (IDPA), membro da Academia Latino-americana de Direito Aduaneiro (ALDA), autor do livro Infrações Aduaneiras à luz do Direito Aduaneiro Internacional (Caput Libris, 2024) e advogado.
