Félix Belo Firmino Neto*
Em 16/10/2025 publiquei por aqui um texto diferenciando a natureza das sanções norte-americanas que foram, O valor aduaneiro ostenta uma aparência de objetividade que frequentemente é contrariada. Por definição legal, deve corresponder à base de cálculo do Imposto de Importação no regime de alíquota ad valorem e, desde a edição da Lei Complementar nº 214/2025, passou a integrar também, com os acréscimos previstos no art. 69, a base de cálculo do IBS, da CBS e, em determinadas hipóteses, do Imposto Seletivo.
Em tese, sua apuração deve seguir critérios técnicos uniformes e previsíveis, fixados internacionalmente pelo Acordo de Valoração Aduaneira do GATT (AVA-GATT), internalizado pelo Decreto Legislativo nº 30/1994 e promulgado pelo Decreto nº 1.355/1994. Na prática brasileira, contudo, essa previsibilidade frequentemente é relativizada, de modo que a fiscalização tende a enxergar no preço declarado uma barreira tarifária disfarçada, sendo o importador tratado, a priori, como potencial agente infrator. O resultado dessa desconfiança institucionalizada é um cenário em que o contribuinte que importa de boa-fé, esmagadora maioria, convive permanentemente com o risco de autuações lavradas sem o devido lastro técnico e probatório, em evidente prejuízo à segurança jurídica e, como terrível consequência, à própria livre concorrência entre os agentes econômicos que dependem do comércio exterior para operar no Brasil.
Importante ressaltar que o AVA-GATT não se limita a definir o que é valor aduaneiro: ele constrói um sistema metodológico hierarquizado, composto por seis métodos de aplicação sucessiva obrigatória, conforme determina a Nota Interpretativa Geral ao Acordo. O método seguinte somente pode ser utilizado quando, comprovadamente, for impossível a aplicação do anterior, ressalvada apenas a possibilidade de inversão entre o quarto e o quinto métodos, mediante solicitação do importador e aceite da Receita Federal. Por regra, deve ser considerado o valor de transação, ou seja, o preço efetivamente pago ou a pagar pelas mercadorias em uma venda para exportação ao país de importação, ajustado pelos acréscimos do art. 8º do Acordo (comissões, royalties, materiais fornecidos pelo comprador e outros elementos taxativamente previstos).
Esse preço é presumido verdadeiro e correto, e sua aplicação pressupõe apenas que a mercadoria seja de livre utilização pelo comprador, que o preço seja determinável sem condições indeterminadas, que não exista benefício indireto revertido ao vendedor em revenda futura e que, havendo vinculação entre as partes, ela não tenha influenciado o preço, ou que se demonstre aproximação a um valor-critério previamente aceito. Apenas quando o valor de transação não puder ser utilizado é que se recorre ao valor de transação de mercadorias idênticas, depois ao de mercadorias similares, em seguida ao método dedutivo (baseado no preço de revenda no mercado interno, deduzidos comissões, transporte, seguro, tributos e a margem usual de lucro e despesas gerais), depois ao valor computado, que reconstrói o preço a partir do custo de produção acrescido de lucro e despesas gerais habituais no país de origem, e, somente em último lugar, ao chamado último recurso, que permite a fixação do valor por critérios razoáveis e compatíveis com os princípios gerais do Acordo.
Essa hierarquia não é mero formalismo, ao contrário, traduz a opção do Acordo pela primazia do valor de transação e pela rejeição de valores teóricos ou de referência, de modo que cada afastamento de um método para o seguinte deveria ser tecnicamente justificado e documentado nos autos da fiscalização; o que, infelizmente, está longe de ser a regra.
Grande parte da fragilidade das autuações decorre da confusão, por vezes, infelizmente, proposital, entre dois institutos com pressupostos e consequências jurídicas radicalmente distintos: o subfaturamento e a subvaloração.
O subfaturamento pressupõe informação falsa, ou seja, divergência entre o valor declarado e o valor efetivamente pago ou a pagar pela mercadoria; é conduta ilícita, que depende da comprovação de fraude, sonegação ou conluio, portanto de dolo, manifestado por falsidade material, quando há adulteração do documento, ou por falsidade ideológica, quando o documento é formalmente correto mas seu conteúdo está desvinculado da realidade; a prova dessa conduta, de natureza subjetiva, cabe a quem acusa.
A subvaloração, por sua vez, parte de premissa diametralmente oposta: a informação prestada é verdadeira, o valor declarado corresponde exatamente ao efetivamente pago ou a pagar, mas a Aduana diverge do importador quanto à correta aplicação do AVA-GATT. Não há, aí, ilícito a punir como regra geral, mas divergência de entendimento técnico, ou, no máximo, erro, que pode legitimamente afastar o valor de transação declarado, desde que sejam seguidos os métodos substitutivos sequenciais.
As consequências dessa distinção são relevantes: no subfaturamento por falsidade material aplica-se a pena de perdimento da mercadoria, prevista no art. 105, VI, do Decreto-Lei nº 37/66; tratando-se de falsidade ideológica, a penalidade é a multa de 100% sobre a diferença entre o valor declarado e o efetivamente praticado ou arbitrado, nos termos do art. 108, parágrafo único, do mesmo diploma, e do art. 703 do Regulamento Aduaneiro; entendimento firmado pelo C. Superior Tribunal de Justiça no REsp 1.217.708/PR, que afastou a cumulação de perdimento e multa por aplicação do princípio da especialidade.
Na subvaloração, ao contrário, não há, a rigor, penalidade qualificada a ser imposta; afastado o valor de transação, são aplicados, de forma ordenada, os métodos substitutivos, exigindo-se a diferença de tributos, a multa de ofício e os juros cabíveis, sem o caráter sancionador agravado próprio da fraude.
O equívoco surge quando a fiscalização, recorrentemente, trata a subvaloração como se subfaturamento fosse, manejando o valor de transação sob suspeita de irregularidade sem produzir prova de dolo, fraude, sonegação ou conluio. E mais, adota o rigor probatório, e, por vezes, até o ônus argumentativo, próprio de quem acusa o contribuinte de ilícito. Esse enquadramento equivocado funciona como verdadeiro subterfúgio; rotulando controvérsia técnica como se fosse irregularidade, a fiscalização escapa da exigência de comprovar dolo e, ao mesmo tempo, transfere ao importador o encargo de provar a correção do preço que declarou.
Como bem observa Leonardo Branco em coluna recente dedicada ao tema¹, a natureza vinculada do procedimento de valoração aduaneira impõe à autoridade fiscal um percurso lógico sequencial e não discricionário, ou seja, primeiro identificar se o caso é de subvaloração ou de subfaturamento, para só então verificar se foi observado o rito correspondente a cada hipótese, de modo que o equívoco na qualificação jurídica do caso compromete tanto a validade do lançamento quanto a proporcionalidade da resposta estatal.
O autor destaca precedente do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais – CARF[1] que reconheceu a nulidade, por vício material, de autuação em que se aplicou o critério de arbitramento por fraude previsto no art. 88 da MP nº 2.158-35/01 a um caso que, na realidade, configurava mera subvaloração, sem qualquer comprovação de conduta fraudulenta, ilustração evidente de como a confusão entre os dois institutos contamina, na origem, a própria validade do lançamento.
Quando o procedimento fiscal é tecnicamente consistente, ele segue percurso bem delimitado pelo próprio AVA-GATT e pela regulamentação interna. A dúvida razoável sobre o valor declarado deve fundamentar-se em elementos objetivos, como preços usualmente declarados em importações de mercadorias idênticas ou similares, preços apurados pela própria fiscalização, cotações internacionais, faturas pró-forma, ofertas de venda, custos de produção, preço de revenda ou preço-parâmetro de preços de transferência. Regularmente identificada essa dúvida, a Decisão 6.1 do Comitê de Valoração Aduaneira da Organização Mundial do Comércio estabelece um rito específico: a Administração deve solicitar ao importador explicação adicional e documentos. Somente se, após a resposta, ou na ausência dela, persistirem dúvidas razoáveis, poderá decidir que o valor aduaneiro não pode ser determinado pelo primeiro método; e, antes da decisão definitiva, deve comunicar por escrito, quando solicitado, as razões da dúvida, dando ao importador oportunidade razoável de manifestação, e comunicando-lhe também, por escrito, os motivos da decisão final.
A própria Instrução Normativa RFB nº 2.090/2022, em seu artigo 12, restringe a hipóteses taxativas a possibilidade de a fiscalização declarar a impossibilidade de utilização do método do valor de transação e, mesmo nesses casos, impõe que o auditor-fiscal cientifique o importador das razões da decisão e que o valor aduaneiro seja determinado segundo um dos métodos substitutivos, observada a ordem sequencial. Não há, portanto, espaço metodológico para que a fiscalização “pule” diretamente ao último recurso sem antes demonstrar, de forma fundamentada, a inaplicabilidade de cada um dos métodos que o precedem.
Contudo, é comum encontrar autuações que partem diretamente para o sexto método, ou para arbitramentos baseados em bases de dados de preços internacionais, sem qualquer real demonstração de que os métodos intermediários foram efetivamente considerados e afastados por impossibilidade comprovada. Esse atalho metodológico costuma vir acompanhado de outras fragilidades recorrentes, como comparações de preços fundadas em amostras reduzidas, sem rigor estatístico ou metodologia padronizada, ausência de ajustes por nível comercial, quantidade ou período de referência, desconsideração das circunstâncias de venda quando há vinculação entre as partes, e, em casos extremos, a exigência de que o importador justifique por que não declarou valor inferior ao identificado pela fiscalização em outras operações, o que afronta diretamente a vedação do próprio AVA-GATT à fixação de valores mínimos. O traço comum a essas práticas é o que se pode chamar de viés confirmatório: a fiscalização não parte de uma dúvida genuína a ser testada à luz das provas produzidas pelo importador, mas de uma convicção prévia de irregularidade, para a qual se busca, já após finalizada a fiscalização, algum lastro documental. A consequência é a lavratura de autos de infração sem que se tenha oportunizado ao importador, no curso do próprio procedimento, a chance de manter o valor de transação declarado; negativa que, à luz do devido processo legal, deveria conduzir à nulidade do lançamento, mas que, na prática, é absorvida pelo contribuinte como mais um custo do litígio.
A presunção aqui é completamente invertida, ou seja, o contribuinte é previamente considerado como infrator, sem sequer compreender a metodologia de cálculo utilizada pela fiscalização. Esse modo de proceder não representa mera falha técnica; afronta garantias constitucionais do contribuinte. Viola o devido processo legal e o contraditório, na medida em que retira do importador a oportunidade de se manifestar antes da definição do método aplicável; viola o dever de motivação dos atos administrativos, pilar do Estado de Direito, ao deixar de explicitar, de forma objetiva, as razões pelas quais cada método antecedente foi considerado inaplicável; e, sobretudo, inverte a lógica do ônus probatório que o próprio AVA-GATT estabelece.
O art. 17 do Acordo assegura à Aduana o direito de comprovar a veracidade e a exatidão das informações prestadas pelo importador, mas esse direito não a desonera do dever de instruir adequadamente o procedimento para a descaracterização do valor de transação. É dever primordial da Administração fundamentar objetivamente a dúvida razoável; somente a partir daí, e após oportunidade de manifestação, é transferido ao importador o dever de prestar esclarecimentos complementares. Esse dever de colaboração é categoricamente distinto da exigência, indevidamente praticada em diversas autuações, de que o contribuinte produza, ele próprio e desde o início, a prova positiva de que o preço que declarou está correto. Inverter essa lógica equivale a presumir a irregularidade como ponto de partida, e não como conclusão a ser demonstrada; o que é incompatível tanto com o sistema do AVA-GATT quanto com os princípios que regem o procedimento administrativo no Brasil.
Fundamentalmente, ofende o próprio princípio da busca pela verdade material que deveria nortear toda a atuação da Administração Pública. Cabe à autoridade buscar a realidade fática da operação examinada, e não se pautar em meros indícios isolados ou presunções genéricas, ainda que estes lhe sejam favoráveis; há diferença relevante entre um indício isolado e insuficiente, incapaz de sustentar sozinho uma autuação, e um conjunto convergente de elementos efetivamente apto a fundamentar uma decisão. É dever da Administração definir, previamente, e de forma transparente, qual padrão probatório está sendo aplicado em cada caso, ponderando os custos de cada tipo de erro: o de punir um contribuinte que efetivamente declarou o valor correto, e o de deixar de coibir uma fraude real. A segurança jurídica do sistema aduaneiro não decorre de atalhos metodológicos que aceleram a arrecadação, mas de critérios objetivos, claros e documentados, que permitam ao contribuinte compreender as razões pelas quais seu valor de transação foi afastado.
Neste ponto, importante destacar que a exigência de um procedimento técnico e robusto para apuração de qualquer infração não é peculiaridade do direito aduaneiro, tampouco capricho doutrinário; trata-se de exigência replicada, com poucas variações, nos diferentes níveis do sistema tributário brasileiro. No âmbito estadual, por exemplo, o arbitramento da base de cálculo do ICMS depende, em regra, da realização de um levantamento fiscal específico, procedimento técnico fundado em elementos concretos, como estoques, insumos, notas fiscais e registros contábeis, e não em presunções genéricas, sob pena de nulidade do lançamento por ausência de motivação idônea.
No plano federal aduaneiro, essa mesma lógica está positivada tanto no art. 88 da Medida Provisória nº 2.158-35/01, quanto no art. 86 do Regulamento Aduaneiro. O arbitramento do preço da mercadoria, mesmo nas hipóteses de fraude, sonegação ou conluio comprovados, depende da observância de critérios sequenciais e objetivos: preço de exportação de mercadoria idêntica ou similar, cotação em bolsa ou publicação especializada, método previsto no art. 7º do AVA-GATT, ou laudo técnico de entidade especializada. Em nenhuma dessas hipóteses a legislação autoriza o salto direto a uma presunção genérica de valor, sem o esgotamento documentado dos critérios antecedentes.
A convergência desses regimes, estadual e federal, tributário e aduaneiro, evidencia que a exigência de um percurso metodológico fundamentado não é uma garantia isolada do AVA-GATT, mas um princípio estrutural da administração pública como um todo, o que torna ainda mais evidente a ilegalidade das autuações aduaneiras que dele se afastam.
É justamente nesse ponto que o problema deixa de ser meramente processual e passa a ser também concorrencial e econômico. Um sistema de valoração aduaneira que opera sob presunção implícita de má-fé, em que o contribuinte sério, que estrutura corretamente suas operações e mantém documentação robusta, é tratado com a mesma desconfiança dispensada a quem efetivamente frauda, não distribui seus custos de forma neutra entre os agentes econômicos. Empresas que importam de boa-fé, mas que não dispõem de estrutura jurídica e contábil suficiente para enfrentar contencioso administrativo prolongado, frequentemente optam por internalizar o risco fiscal no preço final do produto, ou por simplesmente evitar determinadas operações de importação, o que restringe a oferta, reduz a concorrência e, paradoxalmente, beneficia competitivamente quem está disposto a operar à margem da legalidade, justamente porque o sistema de fiscalização não consegue diferenciar, com rigor técnico, o contribuinte regular do contribuinte fraudador.
A insegurança jurídica decorrente de autuações frágeis não pune apenas quem errou; ela onera, indistintamente, todo o universo de importadores que precisam considerar em suas operações o risco de uma autuação que pode não ter qualquer lastro técnico sólido, mas que, ainda assim, impõe custos de defesa, garantias judiciais e, eventualmente, indisponibilidade de mercadorias. Esse é o ambiente potencialmente prejudicial à livre concorrência que se forma quando a Administração Aduaneira abandona o rigor metodológico do AVA-GATT em favor de presunções genéricas.
A fragilidade recorrente dos procedimentos fiscais em matéria de valoração aduaneira, que, no fundo, parte do pressuposto, raramente explícito, mas evidente na prática, de que o contribuinte está de má-fé até prova em contrário, tem um efeito concreto e imediato na economia brasileira, encarecendo as mercadorias importadas no mercado local. Cada autuação infundada, cada inversão indevida do ônus da prova, cada salto metodológico não justificado se converte, cedo ou tarde, em custo; seja sob a forma de garantias prestadas para liberação de mercadorias, seja sob a forma de honorários advocatícios e contábeis para enfrentar processos administrativos e judiciais que jamais deveriam ter sido instaurados, seja sob a forma de provisões contábeis que as empresas precisam constituir diante de um risco fiscal que, por definição, não deveria existir caso a fiscalização cumprisse rigorosamente o rito que ela própria está obrigada a seguir.
Esse custo não desaparece, é repassado à cadeia produtiva, encarece insumos importados essenciais a inúmeros setores da indústria nacional e, em última análise, é suportado pelo consumidor final brasileiro. Um sistema aduaneiro que trata a desconfiança como regra, e não como exceção fundamentada, não protege a arrecadação pública de forma legítima, apenas transfere ao setor produtivo brasileiro o custo de sua própria ineficiência probatória, retardando, ao invés de impulsionar, o avanço e a prosperidade das empresas que o Brasil tanto busca.
¹ BRANCO, Leonardo. Subvaloração x subfaturamento: onde termina a dúvida e começa a fraude. Coluna Território Aduaneiro. Consultor Jurídico (ConJur), 25 nov. 2025. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-nov-25/subvaloracao-x-subfaturamento-onde-termina-a-duvida-e-comeca-a-fraude/. Acesso em: 19 jun. 2026.
[1] CARF – RECURSO VOLUNTARIO: 00010907720009201141 3402-011.618, Relator.: PEDRO SOUSA BISPO, Data de Julgamento: 18/03/2024, Data de Publicação: 16/05/2024
