Jayne Albuquerque e Camila Tapias*
Coletivo Coluna Mulheres no Tributário
A prescrição intercorrente é um instituto de especial importância no campo do Direito Tributário e Aduaneiro, por expressar os limites do exercício do poder sancionador da Administração Pública frente às garantias constitucionais asseguradas ao administrado. No plano infraconstitucional, trata-se da extinção da pretensão punitiva ou creditória do Estado em razão da paralisação injustificada de processo administrativo já instaurado, sem que haja prática de qualquer ato impulsionador válido no prazo legalmente estabelecido. Em outras palavras, a prescrição intercorrente atua como mecanismo de contenção da inércia estatal e de reafirmação dos princípios da segurança jurídica, da legalidade e da duração razoável do processo.
Apesar de sua importância prática, a prescrição intercorrente não possui disciplina uniforme no ordenamento jurídico brasileiro, sendo tratada de maneira fragmentada, conforme o ramo do direito em questão. No direito tributário, por exemplo, não há previsão expressa de sua aplicação nos processos administrativos de constituição de crédito. Já no âmbito do direito administrativo, o instituto encontra respaldo no art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999[1], aplicável às infrações de natureza não tributária.
No direito aduaneiro, recorte específico desta análise, as discussões sobre a prescrição intercorrente não são novas, mas ganharam novo fôlego a partir do julgamento do Tema nº 1.293 pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ). Nesse precedente, consolidado sob a sistemática dos recursos repetitivos, o STJ firmou entendimento de que, nos processos administrativos de apuração de infrações aduaneiras, de natureza não tributária, a paralisação do feito por mais de três anos configura causa de extinção da pretensão punitiva do Estado, com fundamento no art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999.
A tese rompe com o entendimento tradicional que afastava a aplicação da prescrição intercorrente a processos conduzidos com base no Decreto nº 70.235/72, que embasa a constituição de créditos tributários. O ponto central do precedente do STJ está na distinção entre a natureza do rito procedimental e a natureza da infração apurada: ainda que o processo siga as regras do contencioso tributário, se a infração tiver natureza administrativa, voltada ao controle aduaneiro, e não à arrecadação de tributos, a prescrição intercorrente se aplica.
Essa orientação tem gerado repercussões relevantes no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), como demonstrado no recentíssimo julgamento do recurso voluntário interposto pela Shire Farmacêutica Brasil Ltda, nos autos do processo administrativo nº 10814.723333/2013-12[2]. No caso, a empresa foi autuada por suposta apresentação de documentos falsos no processo de despacho aduaneiro, o que motivou a aplicação de multa substitutiva da pena de perdimento, conforme previsão do art. 23, §3º, do Decreto-Lei nº 1.455/76.
Dentre outras alegações, a defesa sustentou, com base no Tema nº 1.293/STJ, que a multa aplicada possuía natureza aduaneira, e que o processo administrativo havia permanecido paralisado por mais de três anos, sem qualquer despacho válido que pudesse interromper o curso do prazo prescricional. Alegou-se, portanto, a ocorrência da prescrição intercorrente.
O julgamento se desenvolveu a partir de duas frentes centrais de análise: a definição do marco temporal para a contagem do prazo de três anos exigido pela Lei nº 9.873/1999 e a natureza jurídica da multa aplicada, com implicações diretas sobre a aplicabilidade da prescrição intercorrente.
No que se refere ao primeiro ponto, a conselheira relatora, Dra. Mariel Orsi Gameiro, entendeu que a contagem do prazo deve iniciar-se a partir da última manifestação válida da Administração, com conteúdo decisório ou efetivo impulso processual. Não se consideram aptos a interromper o prazo prescricional os chamados despachos de mero expediente — como simples encaminhamentos, movimentações internas, ou atos administrativos que não impulsionem de forma concreta o julgamento de mérito. Essa distinção é essencial, pois impede que atos administrativos formais, mas inócuos do ponto de vista decisório, sejam utilizados como estratégia para alongar indevidamente os prazos de prescrição.
Da análise dos autos, a relatora identificou um período superior a três anos de inatividade relevante do processo, reconhecendo, assim, a configuração da prescrição intercorrente nos termos do art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999. O reconhecimento da paralisação injustificada fundamentou-se na ausência de atos concretos que pudessem interromper validamente o curso da pretensão punitiva do Estado.
A segunda vertente analisada foi a natureza jurídica da multa aplicada à Shire. A penalidade imposta tratava-se de uma multa substitutiva da pena de perdimento de mercadoria, prevista no art. 23, §3º, do Decreto-Lei nº 1.455/76, aplicada em razão da suposta falsidade ideológica de documentos apresentados no despacho aduaneiro. A discussão girava em torno de saber se essa multa teria natureza tributária, o que afastaria a aplicação da prescrição intercorrente por ausência de previsão específica no Código Tributário Nacional, ou se seria de natureza administrativa aduaneira, hipótese em que se aplicaria a Lei nº 9.873/1999.
A relatora foi assertiva ao afirmar que a multa não se confunde com penalidades tributárias. Trata-se de uma sanção de natureza administrativa, voltada à proteção do controle do comércio exterior, típica do direito aduaneiro. Tal como estabelecido no Tema 1.293 do STJ, a aplicação da penalidade não tem como finalidade a arrecadação, mas sim a repressão a condutas que comprometem a regularidade das operações de importação. Assim, deve sujeitar-se às regras de prescrição do direito administrativo sancionador, inclusive a prescrição intercorrente.
Embora o voto da relatora tenha sido acompanhado pela maioria dos conselheiros, o presidente da turma manifestou ressalva, enfatizando que o sobrestamento do feito não implica, necessariamente, concordância com a aplicação da prescrição intercorrente à penalidade em questão. Ressaltou, ainda, a importância de aguardar o trânsito em julgado do Tema Repetitivo 1.293 do STJ para firmar posicionamento definitivo quanto à natureza da multa e à incidência do § 1º do art. 1º da Lei nº 9.873/1999.
Esse entendimento, vale dizer, foi recentemente reforçado pelo STJ no julgamento do AgInt no REsp 2.122.282/SP, ocorrido entre 12 e 18 de junho de 2025. Na ocasião, o Tribunal reiterou que a multa substitutiva à pena de perdimento, cominada em razão de interposição fraudulenta, possui natureza administrativa — ainda que a infração ocorra no contexto aduaneiro e repercuta sobre a arrecadação tributária. Segundo o voto do Ministro Marco Aurélio Bellizze, relator do caso, a prescrição intercorrente do art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999 incide sempre que o processo sancionador estiver paralisado por mais de três anos, sem ato de impulso válido, nos casos de infração de natureza não tributária.
Com isso, o STJ reforça e consolida a distinção entre as infrações voltadas ao controle aduaneiro e aquelas destinadas diretamente à arrecadação tributária, sendo as primeiras indiscutivelmente regidas pelas normas de prescrição do direito administrativo.
É certo que há hipóteses em que a distinção entre sanção tributária e sanção aduaneira pode suscitar dúvidas legítimas, sobretudo quando há repercussões fiscais associadas ao ilícito praticado. No entanto, casos como o da multa substitutiva à pena de perdimento não apresentam essa ambiguidade, pois sua finalidade é claramente voltada à proteção do regime de controle do comércio exterior, e não à constituição de crédito tributário.
O reconhecimento da prescrição intercorrente nesses casos concretos concretiza os princípios do devido processo legal, da duração razoável do processo e da segurança jurídica, e também contribui para a prevenção de debates desnecessários, que apenas prolongam litígios sem fundamentos sólidos. Manter controvérsias sobre penalidades cuja natureza administrativa é evidente compromete a previsibilidade do sistema e sobrecarrega desnecessariamente o contencioso.
[1] “Art. 1º. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
§1º. Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.”
[2] Acórdão nº 3402-004.148; 3ª Seção de Julgamento, 4ª Câmara, 2ª Turma Ordinária do CARF; Relatora Mariel Orsi Gameiro; Sessão realizada em 03 de junho de 2025.
Jayne Albuquerque é Especialista em Direito Aduaneiro e Tributação no Comércio Exterior pela APET. Graduada pela Universidade Veiga de Almeida (UVA). Coordenadora Institucional do Mulheres no Tributário Jovem. Fundadora e Diretora Administrativa e Financeira do Centro de Consensualidade em Matéria Tributária e Aduaneira – CCMT. Membro Fundadora do IPDA. Presidente Fundadora da Equipe de Mediação e Arbitragem da Universidade Veiga de Almeida. Presidente Fundadora do Grupo de Estudos Fiscais da Universidade Veiga de Almeida. Coautora de livros jurídicos. Membro da Comissão Especial de Direito Tributário OAB/SP.
Camila Tapias é Doutoranda em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP). Mestre em Direito Tributário pela Fundação Getulio Vargas (FGV-SP). Coordenadora da Reforma Tributária na Comissão Especial de Direito Tributário da OAB/SP. Coordenadora da Comissão Tributária do IBRADEMP. Vice-Presidente da Associação Mulheres no Tributário.
