Cora Mendes*
A determinação da nacionalidade econômica de uma mercadoria é uma das questões centrais do direito aduaneiro contemporâneo, e sua relevância se acentua à medida que acordos comerciais com critérios de origem próprios passam a coexistir com a legislação interna. Em cadeias produtivas cada vez mais fragmentadas, nas quais diferentes etapas do processo industrial são realizadas em jurisdições distintas, identificar onde o produto foi realmente fabricado ou substancialmente transformado deixou de ser um exercício trivial.
As regras de origem não preferenciais, disciplinadas no Brasil pela Lei nº 12.546/2011, oferecem os critérios para essa atribuição, mas sua aplicação a operações que se situam na fronteira entre categorias normativas suscita questões que a legislação não resolveu de forma expressa.
Paula Ventura e Ranier Coimbra, em artigo publicado no IPDA[1], sistematizaram com clareza os parâmetros de determinação de origem no ordenamento brasileiro, inclusive o papel das chamadas operações mínimas, previstas no artigo 31, §3º, da Lei nº 12.546/2011. Como bem explicado pelos autores, não se reconhece origem nacional quando as operações realizadas consistirem apenas em montagem, embalagem, fracionamento, seleção, marcação, simples diluição ou processos equivalentes, ainda que alterem os quatro primeiros dígitos da NCM ou que o valor dos insumos importados não supere o limite de 50%.
A leitura do artigo suscitou uma reflexão sobre um ponto que merece análise própria: o que acontece quando a distinção entre operação mínima e transformação substancial deixa de ser nítida? É o caso, por exemplo, da fronteira entre o acondicionamento (operação tipificada como mínima) e o beneficiamento (operação que pode constituir transformação substancial), questão que se coloca com frequência em cadeias produtivas fragmentadas nas quais o processamento realizado no último país de transformação envolve operações de natureza ambígua.
A lógica das operações mínimas
As regras de origem não preferenciais estruturam a análise de nacionalidade econômica em duas etapas. A primeira consiste em verificar se o processamento realizado no último país de transformação se limita a operações mínimas. Somente quando essa verificação é negativa, ou seja, quando o processamento não se restringe a essas operações, é que se passa à segunda etapa: a análise dos critérios gerais de transformação substancial (i.e., salto tarifário e critério de valor). Em outras palavras, as operações mínimas funcionam como filtro prévio: se o processamento se enquadra nessa categoria, a análise se encerra, independentemente do valor agregado localmente.
O rol dessas operações, previsto no artigo 31, §3º, da Lei nº 12.546/2011, abrange montagem, embalagem, fracionamento em lotes ou volumes, seleção e classificação, marcação, simples diluições, além de outras operações ou processos equivalentes.
A lógica subjacente ao rol do artigo 31, §3º, é que determinadas atividades, por mais que envolvam manipulação física do produto e gerem valor econômico, não alteram sua identidade essencial nem representam contribuição produtiva suficiente para justificar a mudança de nacionalidade econômica. Esse entendimento tem respaldo no Acordo sobre Regras de Origem da OMC, que consagra a transformação substancial como parâmetro central para a atribuição de origem.
Nos casos em que a operação se encaixa com clareza no rol legal, a aplicação do dispositivo não oferece dificuldade. A colocação de produtos acabados em caixas para transporte, a seleção de mercadorias por tamanho ou a aposição de rótulos são exemplos de operações mínimas cuja caracterização não gera controvérsia. O problema se coloca quando a operação se situa na fronteira entre categorias que a lei trata como qualitativamente distintas.
A fronteira entre acondicionamento e beneficiamento
O conceito de acondicionamento, tanto na legislação de origem quanto na legislação do IPI, pressupõe a alteração da apresentação do produto pela colocação de embalagem. O beneficiamento, por sua vez, abrange operações que modifiquem, aperfeiçoem ou alterem o funcionamento, a utilização, o acabamento ou a aparência do produto.
A distinção é clara quando o recipiente cumpre função passiva. Acondicionar um produto em embalagem que se limita a contê-lo ou protegê-lo não altera sua identidade econômica. A dificuldade surge quando a embalagem primária deixa de exercer essa função passiva e passa a integrar a forma como o produto é utilizado. Nesses casos, o produto acabado reúne atributos que não existiam no insumo considerado isoladamente, e a operação de acondicionamento se confunde com a agregação de funcionalidade.
Situações dessa natureza são recorrentes em setores como o farmacêutico, o de cosméticos, o alimentício e o de componentes industriais, nos quais o recipiente final pode incorporar mecanismos de dosagem, aplicação ou liberação controlada que condicionam a experiência de uso pelo consumidor.
A questão, para fins de regras de origem, é se a agregação de funcionalidade pela embalagem altera a natureza da operação a ponto de afastar o enquadramento como operação mínima. Há argumentos nos dois sentidos.
De um lado, pode-se sustentar que o produto, para fins de análise de origem, é o insumo principal, sendo a embalagem – ainda que funcional – um elemento acessório à sua utilização e comercialização. Se as propriedades que definem a identidade essencial da mercadoria são determinadas na etapa de fabricação do insumo principal, e não alteradas pelo envase ou pela montagem no recipiente funcional, a operação permanece no campo das operações mínimas.
O texto do artigo 31, §3º, da Lei nº 12.546/2011 refere-se a fracionamento e embalagem sem qualificar o grau de complexidade dessas operações. Além disso, o legislador foi expresso ao prever que o enquadramento como operação mínima prevalece ainda que as operações alterem a classificação tarifária do produto. Se mesmo a mudança de posição tarifária não afasta a caracterização, com maior razão uma operação que não altera a composição do insumo principal pode permanecer abrangida.
De outro lado, pode-se argumentar, por exemplo, que a inserção de insumo em dispositivo funcional resulta em produto acabado dotado de atributos de uso inexistentes no insumo considerado isoladamente. Sob essa leitura, a operação transcenderia o mero acondicionamento e se aproximaria da montagem com agregação de funcionalidade, afastando o enquadramento como operação mínima e abrindo espaço para a análise dos critérios gerais de transformação substancial.
A cláusula residual e seus limites
O artigo 31, §3º, da Lei nº 12.546/2011 inclui, ao final do rol, a expressão “outras operações ou processos equivalentes”. Essa cláusula permite estender o conceito de operação mínima a hipóteses não expressamente previstas, desde que guardem equivalência funcional com as operações tipificadas.
Contudo, a cláusula residual tem limites. Sua aplicação depende de juízo de equivalência funcional, não de mera analogia. Quando o processamento exige equipamento industrial dedicado e resulta em unidades com especificações técnicas próprias, destinadas à integração em dispositivo que condiciona a forma de uso do produto, a operação se situa em patamar de complexidade que pode exceder o conceito de “operação equivalente” a fracionamento ou embalagem.
Quando a operação não altera a composição química do produto, é possível defender seu enquadramento como operação mínima; a complexidade dos meios empregados e a agregação de funcionalidade ao produto acabado são argumentos em sentido contrário. A lei não oferece critério para resolver esse conflito.
A divergência com o Acordo Mercosul-UE
Essa indefinição no plano da legislação interna ganha contornos adicionais quando confrontada com as regras de origem do Acordo de Parceria Mercosul-União Europeia, assinado em janeiro de 2026.
O Artigo 3.6 do Acordo trata das operações insuficientes para conferir origem, em disciplina análoga, mas não idêntica, à da Lei nº 12.546/2011. A diferença relevante está no parágrafo 2 do Artigo 3.6: para fins do Acordo, as operações são consideradas “simples” quando não exijam qualificações específicas nem máquinas, aparelhos ou ferramentas especiais, produzidos ou instalados de forma dedicada à sua realização. Essa qualificação não encontra correspondência na Lei nº 12.546/2011, cujo artigo 31, §3º, arrola as operações mínimas sem condicionar o enquadramento à simplicidade dos meios empregados.
A consequência prática é que a mesma operação pode ser considerada insuficiente para conferir origem sob a lei brasileira (regime não preferencial), mas suficiente sob o Acordo (regime preferencial). Se o processamento do insumo é realizado por equipamento industrial dedicado, a utilização desse equipamento, sob a disciplina do Acordo, afastaria a caracterização como operação “simples”, excluindo-a do rol de operações insuficientes e abrindo espaço para que o processo seja considerado apto a conferir origem preferencial.
Essa assimetria pode gerar situações paradoxais. Um exportador poderia declarar origem brasileira para fins de fruição do tratamento tarifário preferencial do Acordo e, ao mesmo tempo, sustentar que o mesmo produto não tem origem brasileira para fins não preferenciais, já que as duas posições decorrem de regimes jurídicos com critérios próprios.
A questão é se essa coexistência de origens distintas para a mesma mercadoria seria percebida como inconsistência pelas autoridades aduaneiras, tanto do Brasil quanto do país de destino. Os precedentes de verificação de origem existentes, como os examinados por Ventura e Coimbra em relação a investigações de triangulação comercial[2], tratam de hipóteses de falsa declaração de origem para fins de elusão a direitos antidumping, não da fronteira interpretativa entre operações mínimas e transformação substancial, aqui analisada.
A zona de fronteira entre acondicionamento e beneficiamento é um problema de interpretação que a legislação brasileira de origem não resolveu de forma expressa. O rol de operações mínimas do artigo 31, §3º, complementado pela cláusula residual, oferece uma moldura normativa, mas não responde às situações em que o processamento realizado no último país de transformação agrega funcionalidade ao produto acabado sem alterar a composição do insumo principal.
A divergência entre o critério brasileiro (que não qualifica a complexidade dos meios empregados) e o critério do Acordo Mercosul-UE (que condiciona o enquadramento à simplicidade dos meios) introduz uma camada adicional de incerteza para exportadores que operam simultaneamente nos dois regimes.
Até que a matéria seja objeto de regulamentação específica ou de precedentes que consolidem a interpretação, a fronteira entre operação mínima e transformação substancial permanece como uma questão que gera inúmeras controvérsias no âmbito do direito aduaneiro brasileiro.
[1] VENTURA, Paula; COIMBRA, Ranier. Made in Brazil? Parâmetros para identificação de origem de produtos no âmbito do comércio exterior. IPDA, 3 de novembro de 2025.
[2] VENTURA, Paula; COIMBRA, Ranier. Made in Brazil? Parâmetros para identificação de origem de produtos no âmbito do comércio exterior. IPDA, 3 de novembro de 2025.
