Mar Guardiola Linde*
Coletivo Women in a Legal World (WLW).
Introducción
El Código Aduanero de la Unión (CAU), en vigor desde hace diez años, nació con una ambición modernizadora. Sin embargo, su propia historia es ya una primera señal de alerta: muchos de los beneficios previstos nunca llegaron a materializarse plenamente, en gran medida porque varias de sus simplificaciones dependían de proyectos informáticos en desarrollo, y porque persistían interpretaciones divergentes entre los Estados miembros. Dicho de otro modo, el CAU se implantó de forma incompleta, y esa brecha entre norma y realidad aplicativa ha condicionado una década de gestión aduanera en la Unión Europea.
A esta obsolescencia estructural se suma una transformación radical del comercio mundial. El incremento de los volúmenes comerciales, impulsado en gran medida por el crecimiento exponencial del comercio electrónico, ha generado un constante aumento de pequeños envíos, miles de paquetes moviéndose por el mundo diariamente con las consiguientes presiones sobre las autoridades y los operadores del sistema.
La Comisión europea vincula expresamente la reforma al vuelco geopolítico de la década de 2020 y a la necesidad de resiliencia y competitividad, destacando que el control efectivo de las cadenas de suministro en frontera reviste más que nunca una importancia estratégica. Las crisis de suministro vividas en los últimos años han convertido a la función aduanera en un instrumento crucial. En definitiva, el CAU no ha podido satisfacer las exigencias de anticipación, análisis en tiempo real y coordinación con otros organismos que el panorama actual requiere.
Los tres pilares de la reforma
Europa presenta la reforma como la más ambiciosa desde la creación de la Unión Aduanera en 1968, y la articula en torno a tres ejes fundamentales: i) un enfoque más inteligente, basado en datos, para controles personalizados; ii) una colaboración más sólida con las empresas; y iii) un enfoque modernizado del comercio electrónico.
El primer pilar, quizás el más revolucionario, supone la creación de una Autoridad Aduanera europea —que viene a cubrir la ausencia histórica de una estructura operativa central, con funciones de coordinación, gestión de riesgos y formación— y de un Centro Aduanero de Datos, repositorio centralizado que sustituiría gradualmente los sistemas nacionales, diseñado para la trazabilidad y la interoperabilidad, con capacidad de análisis avanzado, incluida inteligencia artificial para una gestión de riesgos de carácter predictivo. Ambas iniciativas implican una cesión de competencias por parte de los Estados miembros y aspiran a superar la fragmentación y las prácticas divergentes que hoy debilitan la Unión Aduanera.
El segundo pilar responde a la necesidad de reducir la carga burocrática sobre los operadores económicos sin disminuir la capacidad de control de las autoridades. Como diría Aristóteles, la virtud está en el término medio, en el equilibrio. Para ello se incluyen tres niveles de simplificación: un primer conjunto de medidas aplicable a todos los operadores; un nivel exclusivo para los denominados operadores “Trust and Check”; y un régimen específico para el comercio electrónico.
Esto último nos conduce al tercer pilar, con medidas drásticas como la eliminación de la franquicia arancelaria de envíos de bajo valor (inferiores a 150 euros), la introducción de una tasa de gestión para cubrir los costes de tramitación incurridos por la aduana ante vertiginoso ascenso del ecommerce, y la recalificación de las plataformas de comercio electrónico como importadores y responsables de la deuda aduanera.
CAU vs. Nuevo Código: lo que cambia en la práctica
La siguiente tabla sintetiza los cambios más relevantes entre el marco actual del CAU y las propuestas del nuevo Código Aduanero:
| ASPECTO | CAU | NUEVO CÓDIGO ADUANERO |
| Arquitectura IT | Conexión de sistemas nacionales (27+1); datos fragmentados | Centro Aduanero de Datos único de la UE; datos centralizados e interoperables |
| Declaración aduanera | Declaración normalizada por cada operación | Declaración basada en datos suministrados al Centro de Datos; sin declaración transacción por transacción para Trust & Check |
| Operadores de confianza | OEA (Operador Económico Autorizado) | OEA y nuevo “Trust and Check” basado en transparencia y acceso en tiempo real a sistemas |
| Comercio electrónico | Exención de derechos hasta 150 EUR; responsabilidad en el consumidor y el transportista | Plataformas como “importadores presuntos”; supresión del umbral de 150 EUR |
| Gestión de riesgos | Criterios nacionales; enfoque no uniforme | Análisis de riesgos a escala UE; recomendaciones de la Autoridad Aduanera de obligado cumplimiento o motivación |
| Sanciones | Divergentes entre Estados miembros | Núcleo mínimo común de infracciones y sanciones no penales |
| Autoridad central | No existe | Autoridad Aduanera europea como “facilitador” central de coordinación, análisis y formación |
| Despacho centralizado | Autorizable pero supeditado a proyectos IT | Vinculado al calendario transitorio del Centro de Datos; reservado inicialmente a OEA |
El proceso legislativo: una reforma que avanza con cautela
El 17 de mayo de 2023, la Comisión europea presentó la propuesta de Reglamento de reforma aduanera. Desde entonces, el proceso legislativo ha seguido los ritmos propios del procedimiento ordinario europeo.
El Parlamento europeo aprobó su posición en primera lectura el 13 de marzo de 2024. Entre sus enmiendas más destacadas, propuso adelantar la plena aplicación del Centro Aduanero de Datos del año 2037 al 2032. Por su parte, el Consejo adoptó su mandato de negociación el 27 de junio de 2025, proponiendo entre otros cambios mantener la figura del Operador Económico Autorizado (OEA) —que ya utilizan miles de operadores— en lugar de sustituirla por el concepto de “Trust and Check” propuesto por la Comisión. Esta era una de las reivindicaciones de los operadores afectados.
El calendario transitorio inicialmente propuesto por la Comisión era ambicioso pero dilatado, con plena operatividad del Centro de Datos prevista para finales de 2037. Sin embargo, las negociaciones tripartitas concluyeron el 26 de marzo de 2026 con un acuerdo provisional que modifica sustancialmente esos plazos. El texto acordado confirma la creación del Customs Data Hub —operativo para mercancías de comercio electrónico desde el 1 de julio de 2028, con despliegue completo previsto para el 1 de marzo de 2034— y el establecimiento de la Autoridad Aduanera de la UE con sede en Lille (Francia). Se introduce asimismo una tasa de gestión sobre pequeños envíos aplicable a más tardar el 1 de noviembre de 2026, y se consagra la consideración de las plataformas de comercio electrónico como importadores a efectos aduaneros. El acuerdo mantiene tanto el nuevo estatuto “Trust and Check” como el esquema vigente de OEA, en lo que constituye un compromiso entre las posiciones iniciales de las tres instituciones.
La asignatura pendiente: la alineación normativa
Si hay una crítica técnica que merece formularse con claridad, es la relativa a la histórica y persistente desalineación entre la normativa aduanera stricto sensu y la regulación que podríamos denominar no aduanera, o “paraduanera” ateniéndonos a la jerga utilizada en el sector. Se refiere a aquella regulación que emana de otros ministerios no fiscales, pero de cuyo cumplimiento en frontera es garante, en última instancia, a la autoridad aduanera.
La Comunicación de la Comisión de 17 de mayo de 2023, reconoce expresamente que las aduanas deben hacer cumplir más de 370 actos legislativos europeos, incluyendo normas medioambientales, de seguridad, de salud y sociales. La aduana es, de facto, el guardián de la frontera exterior en un sentido amplio: ningún producto debería traspasar nuestras fronteras si no supera todos los controles pertinentes, sean sanitarios, fitosanitarios, medioambientales o de seguridad. Sin embargo, la articulación práctica entre estas normativas deja mucho que desear y puede convertirse en un engorro para las empresas exportadoras e importadoras.
Dos ejemplos recientes ilustran el problema con especial nitidez. La propuesta menciona expresamente el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (CBAM) como instrumento climático aplicable a importaciones en el que la aduana contribuye a garantizar el cumplimiento. También se hace referencia a las nuevas normas para frenar la deforestación —vinculadas al Reglamento EUDR— como parte de las obligaciones medioambientales cuya ejecución impacta en frontera. En ambos casos, la obligación recae sobre el operador y la verificación, en parte, sobre la aduana, pero los marcos de referencia —conceptos, clasificaciones, procedimientos— no siempre son coincidentes, lo que genera incertidumbre en la aplicación práctica.
El propio diagnóstico oficial admite la falta de sinergias con políticas conexas y la coordinación insuficiente entre aduanas y otras administraciones fronterizas, especialmente en mercancías sujetas a prohibiciones y restricciones, lo que obstaculiza la digitalización y las simplificaciones. Y, sin embargo, la propuesta no aborda de forma estructural la cuestión de la alineación de los sistemas de clasificación utilizados por distintas normativas sectoriales.
El control de exportaciones: un ámbito especialmente crítico
Esta desalineación se manifiesta especialmente en la esfera del control de exportaciones de bienes de doble uso y material de defensa. En este campo convergen la normativa aduanera y la regulación de control de exportaciones y los regímenes multilaterales de no proliferación, con sistemas de clasificación que no siempre encajan entre sí.
La clasificación arancelaria de un producto —determinante a efectos aduaneros— no siempre coincide con el criterio de la calificación que ese mismo producto recibe a efectos de control de exportación. Los funcionarios de aduanas son expertos en legislación aduanera, no en tecnología de doble uso y material de defensa. Sin embargo, el control de exportación arranca, en muchos casos, de la partida arancelaria del producto.
Esta circunstancia conduce a discrepancias en la aplicación de la norma, operadores con incertidumbre sobre los controles a los que debe someterse su mercancía, y, en el peor de los casos, procedimientos tributarios y administrativos complejos, o litigios en sede judicial. La Comisión europea admite que, para riesgos no financieros, es “muy necesaria” una cooperación estratégica y operativa más estrecha entre autoridades aduaneras y paraduaneras, y que esa coordinación debería comenzar ya en la fase de formulación de políticas. Es un primer paso, aunque tímido e insuficiente si no se traduce en mecanismos concretos de alineación normativa desde el origen.
La uniformidad en la aplicación: el reto de los veintisiete
Junto a la desalineación normativa, existe otro desafío de naturaleza distinta pero igualmente relevante: la falta de uniformidad en la aplicación de la normativa aduanera entre los Estados miembros. La Comisión recoge que el modelo actual genera discrepancias sustanciales en la aplicación entre países, y que ello permite a los operadores buscar puntos de entrada con niveles de control más bajos, con la consiguiente distorsión en la competencia entre los propios Estados de la UE.
Resulta difícil sorprenderse. Si dentro de un mismo país, como puede ser España, la aplicación de la normativa aduanera puede variar significativamente de la aduana de Málaga a la de Barcelona, —con diferencias en criterios de clasificación, documentación o interpretación de procedimientos—, ¿cómo no va a existir disparidad a escala de veintisiete jurisdicciones con culturas administrativas, tradiciones jurídicas y recursos muy distintos?
La respuesta de la reforma pasa por la creación de una Autoridad Aduanera de la UE con capacidad de coordinación, por la introducción de un núcleo mínimo de infracciones y sanciones comunes, y por el establecimiento de recomendaciones de control que los Estados miembros deberán aplicar o, en su caso, justificar motivadamente. Son pasos en la dirección correcta, aunque la experiencia acumulada invita a cierta prudencia sobre los tiempos y el alcance real de esa armonización.
Los sistemas informáticos y el IVA: los obstáculos que nadie quiere mencionar
El primero y más inmediato es la integración de los diferentes sistemas informáticos aduaneros nacionales. El enfoque actual consistente en conectar los sistemas informáticos nacionales a escala de la UE está alcanzando su límite: resulta costoso desarrollar y mantener 27+1 sistemas, la velocidad de adaptación al cambio es lenta y los datos aduaneros siguen estando fragmentados.
El tránsito hacia un Centro Aduanero de Datos europeo único es un proceso muy complejo. Implica años de desarrollo, inversión pública significativa y la voluntad política de los Estados miembros de ceder control sobre unos sistemas que hoy son competencia nacional. Por otro lado, la experiencia pasada con proyectos informáticos aduaneros europeos no ha sido siempre exitosa.
El segundo obstáculo nos lleva a la problemática del IVA como tributo nacional, en contraposición con los derechos aduaneros. La competencia de cada Estado miembro en materia de IVA dificulta extraordinariamente procedimientos simplificados como el despacho centralizado, que supone la posibilidad de realizar el despacho aduanero en un Estado miembro distinto al de llegada de la mercancía. La propuesta de reforma conecta expresamente los retos del comercio electrónico con la dificultad de recaudar correctamente el IVA y los derechos, y reorienta gradualmente la recaudación hacia el lugar de establecimiento del importador o exportador para facilitar el control y la recaudación. Si bien la solución nos parezca teóricamente correcta, su implementación práctica dependerá de la voluntad de los Estados miembros de colaborar en un ámbito —la fiscalidad indirecta— que continúa siendo, en esencia, de competencia soberana.
A modo de conclusión
La reforma aduanera de la Unión es necesaria, urgente y, en sus fundamentos, bien orientada. Ciertamente, tanto los objetivos de simplificación como los de mejora de la gestión de riesgos son ampliamente compartidos por operadores y administraciones, lo que confirma que el diagnóstico es acertado y las soluciones propuestas, razonables.
Pero una reforma de este calado no puede limitarse a modernizar los instrumentos aduaneros. Requiere abordar, de forma estructural, la desalineación entre la normativa aduanera y la paraduanera para reducir la inseguridad jurídica actual de los operadores. Requiere también acompañar la uniformidad normativa de una uniformidad en la aplicación de la norma, algo que ningún Reglamento logra por sí solo. Y requiere, en paralelo, que el ambicioso calendario tecnológico prospere con éxito.
La aduana del siglo XXI no puede seguir siendo un eslabón que cada Estado miembro calibra a su manera. El reto de la armonización no es exclusivo del ámbito aduanero: la Unión afronta desafíos similares en otros terrenos igualmente estratégicos, como la política de defensa o la inmigración, donde la fragmentación entre los veintisiete sigue lastrando la eficacia de la acción común. El camino, sin embargo, es largo y los obstáculos, muchos. Seguiremos atentos a su evolución.
Mar Guardiola Linde
Directora en Andersen España, responsable del área de Aduanas, Impuestos Especiales y Medioambientales. Especialista en tributación indirecta, aduanas y comercio internacional con más de 20 años de experiencia.
