Victoria Fontana*
- Introducción
Actualmente, la actividad aduanera se desarrolla en un contexto cada vez más regulado, digitalizado y automatizado. La facilitación del comercio y la incorporación de herramientas tecnológicas han simplificado numerosos procesos, pero también han multiplicado las obligaciones de información y los deberes formales de quienes participan en una operación de comercio exterior.
Declaraciones, registros, comunicaciones electrónicas, documentos asociados y datos que deben incorporarse a los sistemas en momentos determinados forman parte de la operativa cotidiana. En ese contexto, la posibilidad de que se produzcan errores u omisiones resulta inevitable.
El cumplimiento de esos deberes es exigible; lo que interesa analizar es si todo incumplimiento formal debe generar necesariamente una sanción.
El problema se plantea con mayor claridad cuando el incumplimiento no produce perjuicio fiscal, no afecta la aplicación de prohibiciones o restricciones, no obstaculiza el control aduanero ni altera el análisis de riesgo.
La experiencia uruguaya en materia de contravención aduanera ofrece un punto de partida para analizar esta cuestión, que también puede plantearse fuera del ordenamiento nacional. La existencia de un incumplimiento no significa necesariamente que corresponda sancionarlo.
- La contravención aduanera en Uruguay
El Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay (CAROU), aprobado por la Ley Nº 19.276, regula específicamente la infracción aduanera de contravención.
Su artículo 200 establece que esta se configura por la violación de leyes, decretos o reglamentos dictados por órganos competentes que establezcan deberes formales respecto de procedimientos aduaneros, siempre que la conducta no constituya otra infracción aduanera distinta. La norma identifica entre sus posibles responsables a despachantes de aduana, depositarios, operadores portuarios, transportistas, titulares de las mercaderías y demás personas vinculadas a la actividad aduanera que hayan incumplido esos deberes, y prevé una multa de entre 400 y 4.000 Unidades Indexadas.
La contravención se encuentra, además, sometida a un régimen de responsabilidad objetiva. Ello determina que, una vez configurados los elementos del tipo, no sean admisibles determinadas excusas vinculadas a la buena fe, al error propio o ajeno o a la ausencia de intención de perjudicar o defraudar al Fisco.
El carácter objetivo de la responsabilidad no elimina, sin embargo, la necesidad de analizar si la conducta reúne efectivamente los elementos necesarios para configurar la infracción.
La responsabilidad debe vincularse con el sujeto al cual el ordenamiento atribuyó el deber formal incumplido. No alcanza con que una persona integre alguna de las categorías enumeradas por el artículo 200. Debe identificarse concretamente cuál era el deber, quién se encontraba obligado a cumplirlo y si fue ese sujeto quien efectivamente lo incumplió.
- El alcance del incumplimiento formal
Identificado el deber formal, el sujeto obligado y la conducta que se apartó de ese deber, corresponde preguntarse si cualquier incumplimiento posee entidad suficiente para justificar una sanción.
La discusión no es nueva en Uruguay. Ya bajo la normativa anterior al CAROU, un informe de la Dirección de Asuntos Jurídicos y Notariales de la Dirección Nacional de Aduanas de 2012 analizaba la contravención a partir de principios como la flexibilidad, la materialidad, la racionalidad y la buena fe, atendiendo no solamente a la existencia de un error formal sino también a sus efectos dentro del procedimiento administrativo.
Posteriormente, al comentar el artículo 200 del CAROU, Caffera, Lamenza, Laventure, Pérez y Gutiérrez sostuvieron también la necesidad de considerar la importancia concreta del incumplimiento, especialmente por tratarse de una infracción sometida a un régimen de responsabilidad objetiva.
Este criterio volvió a ser considerado en un dictamen de la Asesoría Letrada de la Dirección Nacional de Aduanas de julio de 2025, en el que se entendió que la sola constatación de un incumplimiento formal no era suficiente y que debía analizarse también si ese incumplimiento tenía consecuencias materiales para el control aduanero.
El caso resulta ilustrativo. Se discutía la utilización de una autorización que contenía la denominación anterior de una sociedad despachante de aduana, aunque su identificación tributaria permanecía incambiada, el cambio de denominación había sido comunicado a la Administración y la identidad de la empresa podía comprobarse sin dificultad. La Asesoría entendió que esa situación no afectaba el control aduanero-tributario y recomendó revocar la resolución sancionatoria.
El propio dictamen aclaró que esa conclusión respondía a las circunstancias del caso concreto y que no debía aplicarse automáticamente a situaciones futuras. Este criterio refuerza la necesidad de analizar cada incumplimiento de acuerdo con sus características y con los efectos que produce.
A estos antecedentes se suma el Código de lo Contencioso Administrativo, aprobado por la Ley Nº 20.333, que incorpora expresamente entre los principios rectores de la actuación administrativa el principio de trascendencia. La misma disposición reconoce, entre otros, los principios de informalismo en favor del administrado, flexibilidad y ausencia de ritualismo, motivación de las decisiones, interdicción de la arbitrariedad y razonabilidad.
A partir de estos antecedentes, no parece suficiente constatar la existencia de un deber formal y su incumplimiento. También resulta necesario identificar correctamente al sujeto obligado y analizar qué efectos tuvo ese incumplimiento en relación con la finalidad de la obligación, especialmente cuando de esa valoración depende la aplicación de una sanción.
- ¿Cómo valorar la trascendencia?
Para aplicar este principio también es necesario contar con criterios claros, de modo que la valoración de la trascendencia no quede librada a una discrecionalidad excesiva.
Frente a un incumplimiento formal, parece razonable considerar, entre otras circunstancias, si produjo o pudo producir un perjuicio fiscal; si afectó la aplicación de una prohibición o restricción; si impidió o dificultó el control aduanero; si alteró el análisis o la gestión de riesgo; si dificultó la identificación de la mercadería, de la operación o de alguno de sus intervinientes; si la información omitida se encontraba disponible para la Administración por otros medios; si el defecto podía subsanarse y efectivamente fue corregido; así como la eventual reiteración de incumplimientos de la misma naturaleza.
La reiteración también debería analizarse con cuidado, teniendo en cuenta si existe repetición del mismo tipo de incumplimiento o de conductas comparables. En una operativa con una gran variedad de obligaciones formales, la existencia de antecedentes por errores de distinta naturaleza no debería valorarse del mismo modo que la repetición de una misma conducta.
Estos criterios pueden servir como guía para responder una pregunta básica: ¿qué efecto tuvo el incumplimiento sobre la finalidad de control que justificaba ese deber?
La decisión sancionatoria debería estar suficientemente motivada. Identificar la norma infringida, por sí solo, no parece suficiente; también debería explicarse por qué el incumplimiento tiene entidad para justificar una sanción y, cuando existe un margen para graduarla, qué circunstancias del caso justifican el monto aplicado.
En Uruguay, el artículo 200 establece una multa que puede oscilar entre 400 y 4.000 UI. La amplitud de ese margen exige que la Administración fundamente no solo la aplicación de la sanción, sino también su graduación, de modo que el monto guarde relación con las características y la gravedad del incumplimiento. La entidad de la conducta, sus consecuencias y, en su caso, la reiteración de incumplimientos de la misma naturaleza son elementos que razonablemente deberían formar parte de esa valoración. La ausencia de criterios suficientemente claros para determinar el monto puede llevar, además, a respuestas diferentes frente a incumplimientos similares, lo que refuerza la necesidad de una adecuada motivación de la decisión.
La determinación del monto de las multas plantea, además, otra cuestión que merece un análisis específico. En Uruguay, el 70% del producido de las multas por infracciones aduaneras integra el Fondo por Mejor Desempeño de la Dirección Nacional de Aduanas, destinado al pago de compensaciones a sus funcionarios. La relación entre este mecanismo, la graduación de las sanciones y los incentivos que puede generar excede el objeto de este artículo, pero constituye un tema que merece ser analizado en profundidad.
- Referencias internacionales
El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio contiene reglas específicas respecto de las sanciones aduaneras. Su artículo 6.3 exige que sean impuestas a las personas responsables de la infracción y establece que la sanción debe depender de los hechos y circunstancias de cada caso y guardar correspondencia con el grado y gravedad del incumplimiento. Asimismo, exige proporcionar por escrito información sobre la naturaleza de la infracción y la normativa aplicable.
Existe incluso un antecedente más antiguo en el ámbito internacional. El artículo VIII.3 del GATT establece que no deben imponerse sanciones sustanciales por infracciones menores de las reglamentaciones o formalidades aduaneras y contempla especialmente las omisiones o errores documentales fácilmente subsanables y cometidos sin intención fraudulenta o negligencia grave.
En la misma línea, el Convenio de Kyoto Revisado de la Organización Mundial de Aduanas dispone, en su Norma 3.39 del Anexo General, que no deben imponerse sanciones sustanciales por errores cuando la Aduana comprueba que fueron cometidos involuntariamente y sin intención fraudulenta o negligencia grave y que, cuando resulte necesario imponer una sanción para desalentar la reiteración, esta no debería ser superior a lo necesario para alcanzar esa finalidad.
Los tres instrumentos coinciden en que la sanción debe guardar relación con la entidad concreta del incumplimiento y con las circunstancias de cada caso, dentro de un ejercicio razonable y proporcionado de las potestades aduaneras.
- Aduanas inteligentes y valoración de los incumplimientos
La Organización Mundial de Aduanas viene trabajando bajo el concepto de Smart Customs, vinculado al uso de tecnología y datos para mejorar, entre otros aspectos, la gestión de riesgo y la eficiencia de las administraciones aduaneras. En este contexto, los sistemas informáticos permiten detectar inconsistencias, diferencias, omisiones o incumplimientos que hace algunos años podían pasar inadvertidos.
A medida que aumenta la capacidad tecnológica para detectar desvíos, también se vuelve más necesario distinguir cuáles de ellos justifican una respuesta sancionatoria.
Si las administraciones aduaneras orientan sus controles según la importancia de los riesgos, esa misma lógica puede aplicarse al momento de valorar los incumplimientos y las eventuales sanciones.
Aplicar sanciones del mismo modo frente a situaciones sustancialmente distintas puede llevar a destinar tiempo y recursos administrativos a incumplimientos menores, en lugar de concentrarlos en conductas que efectivamente comprometen la renta fiscal, la seguridad, la aplicación de restricciones, el análisis de riesgo o la eficacia de la actuación aduanera.
Para quienes participan profesionalmente en la cadena de comercio exterior, y en particular para los despachantes de aduana, esta cuestión tiene además una dimensión práctica. Su actuación está sujeta a múltiples obligaciones propias y depende, en muchos casos, de información proporcionada por otros actores. La exigencia de profesionalidad, diligencia y cumplimiento es plenamente compatible con una aplicación de las sanciones que atienda a las circunstancias y consecuencias de cada incumplimiento.
Desde esa perspectiva, la facilitación del comercio requiere controles eficientes, concentrados en los incumplimientos que realmente lo ameriten.
- Reflexiones finales
Los deberes formales son indispensables para el funcionamiento del sistema aduanero, ya que permiten obtener información, identificar sujetos y mercaderías, efectuar análisis de riesgo, aplicar prohibiciones y restricciones y asegurar la correcta percepción de los tributos. Precisamente por eso, cuando se produce un incumplimiento, también importa considerar la finalidad de la obligación y las consecuencias que tuvo la conducta.
La experiencia uruguaya muestra una evolución desde antecedentes administrativos y doctrinarios que ya señalaban la necesidad de atender a los efectos del incumplimiento hasta la actual consagración normativa del principio de trascendencia. A ello se suman referencias internacionales que exigen considerar las circunstancias y la gravedad de cada caso y evitar respuestas desproporcionadas frente a incumplimientos de menor entidad.
A mi entender, esos antecedentes permiten sostener que la existencia de un incumplimiento formal no determina por sí sola su relevancia a efectos sancionatorios.
Ante un incumplimiento formal, corresponde identificar quién estaba obligado, qué finalidad tenía ese deber y qué consecuencias produjo la conducta. La respuesta sancionatoria debería guardar relación con esos elementos y con la gravedad del caso.
Así, valorar cada incumplimiento según sus circunstancias y consecuencias permite concentrar la potestad sancionatoria en las conductas que realmente afectan los intereses que el Estado busca proteger a través del control aduanero y utilizar de forma más eficiente los recursos de la Administración.
[*] Reseña de autora: Victoria Fontana es Doctora en Derecho y Ciencias Sociales y Gerente General de la Asociación de Despachantes de Aduana del Uruguay (ADAU). Integra el Tribunal de Examen para la habilitación de Despachantes de Aduana junto a la Dirección Nacional de Aduanas y al Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay. Desde su actividad profesional participa en ámbitos nacionales e internacionales relacionados con la facilitación del comercio, la actividad aduanera y la cooperación público-privada, incluyendo actividades de la Asociación Internacional de Agentes Profesionales de Aduana (ASAPRA) y de la Organización Mundial de Aduanas (OMA).
Referencia:
CAFFERA, L.; LAMENZA, S.; PÉREZ, N.; GUTIÉRREZ, G. y LAVENTURE, I. (2016). Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay. Comentado y concordado. Montevideo: Amalio M. Fernández Editor.
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