Marcelle Silbiger De Stefano*
A implementação da reforma tributária brasileira ocorre num dos momentos mais desafiadores do comércio internacional das últimas décadas. Segundo o Global Trade Update elaborado pela Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento(UNCTAD), o ano de 2026 será marcado pela desaceleração do crescimento econômico global, projetado em cerca de 2,6%, combinada com maior fragmentação geopolítica, expansão de medidas tarifárias e não tarifárias e intensificação das exigências regulatórias relacionadas à sustentabilidade, digitalização e segurança econômica. Esse cenário tende a restringir a expansão do comércio global e a pressionar a competitividade dos países exportadores, especialmente daqueles fortemente integrados às cadeias globais de valor.
No Brasil, a expansão do comércio internacional enfrenta não só obstáculos externos, mas também domésticos. Os exportadores historicamente enfrentam desafios para a expansão dos negócios, que vão desde questões de infraestrutura e logística até um complexo e ineficiente sistema tributário. Apesar da participação reduzida no comércio internacional, o Brasil mostrou resultados resilientes em 2025, mesmo diante dos desafios impostos pelas medidas protecionistas e guerras comerciais. Dados do IBRE/FGV apontam que as vendas a mercados tradicionais foram diretamente impactadas (e.g., Estados Unidos), houve, de certa forma, a compensação pela expansão das exportações para novos mercados.
Nesse contexto, a aprovação da reforma tributária tende a ter papel relevante no desenvolvimento e na inserção do País nas cadeias globais de valor. Para além da plena desoneração das exportações, a harmonização de conceitos e procedimentos representa um avanço enorme, notadamente para aqueles que operam no comércio exterior.
Entre os diversos aspectos da reforma tributária relevantes ao comércio exterior, merecem destaque os impactos diretos sobre os regimes aduaneiros especiais. Apesar de a competência para regular o tema ser da União, o atual sistema exige a observância de diferentes normas e entendimentos em âmbito municipal, estadual e federal, que afetam diretamente a competitividade dos produtos e serviços brasileiros no cenário global.
A legislação federal sobre o tema é esparsa e por vezes de aplicação complexa, em razão da limitação de certos regimes a indústrias e atividades específicas. Nesse sentido, um dos avanços trazidos pela reforma tributária foi o fato de que a Lei Complementar nº 214/25 organizou os atuais regimes em quatro categorias que, como bem observado por Fernando Pieri, alinham-se ao Código Aduaneiro Europeu e à Convenção de Quioto Revisada. As categorias são: regime aduaneiro especial de trânsito (que inclui o regime de trânsito aduaneiro), de depósito (que, inclui o regime de entreposto, depósito alfandegado certificado, especial, afiançado e franco), de permanência temporária (que inclui a admissão e exportação temporárias) e de aperfeiçoamento (que inclui o drawback suspensão e ao RECOF).
Outro desafio enfrentado em relação à adoção dos regimes especiais, especificamente na exportação, refere-se àqueles que preveem exportações fictas, isto é, sem saída da mercadoria do território nacional, tal como ocorre com o Depósito Alfandegado Certificado (“DAC”).
O DAC permite considerar exportada, para todos os efeitos fiscais, creditícios e cambiais, a mercadoria nacional depositada em recinto alfandegado, vendida a pessoa sediada no exterior, mediante contrato de entrega no território nacional e à ordem do adquirente[1]. Isso significa dizer que, ao remeter determinada mercadoria para o DAC, a empresa deverá tratar a mercadoria como exportada para todos os fins. Ou seja, a remessa não será tributada pelo PIS/COFINS e pelo IPI, sendo garantida a manutenção do crédito e exigido o registro da Declaração Única de Exportação (“DU-E”) correspondente. De outra ponta, considerando que a mercadoria será considerada estrangeira, o eventual despacho para consumo deverá seguir os trâmites aplicáveis à importação.
Por outro lado, o tratamento atribuído ao DAC em âmbito federal nem sempre é refletido no âmbito das legislações estaduais. Há Estados em que prevalece o entendimento de que a exportação somente é verificada quando da efetiva saída da mercadoria do território nacional. Isso significa dizer que, do ponto de vista de ICMS, há risco de que a remessa ao DAC seja considerada uma operação local, regularmente tributada[2].
Como é de se esperar, por muitas vezes as empresas optam por não utilizar o DAC (ou as demais estruturas de exportação ficta), considerando os riscos decorrentes da dicotomia existente no âmbito federal e estadual. A questão não é meramente de custo tributário atrelado ao ICMS: o desencontro entre a legislação federal e estadual muitas vezes causa entraves operacionais e enseja risco de aplicação de penalidades extremamente gravosas, já que o registro da DU-E pressupõe a correspondente nota fiscal de exportação (e não de operação local, como exigido em âmbito estadual).
Embora as empresas enfrentem tal dicotomia há décadas, esse ponto tem sido uma preocupação recorrente das multinacionais que têm buscado ajustar o seu modelo de negócios às novas regras de preços de transferência previstas na Lei nº 14.596. A alocação de atividades produtivas ao Brasil, que traria tantos benefícios à economia do país, muitas vezes é deixada de lado justamente por conta de entraves como este que causam extrema insegurança jurídica.
Felizmente, essa questão parece ter sido solucionada pela Lei Complementar nº 214/2025, que previu expressamente que “consideram-se exportados os bens admitidos no regime aduaneiro especial de depósito alfandegado certificado, nos termos do regulamento”. Portanto, tanto IBS quanto CBS não serão devidos sobre a remessa ao DAC, o que representa um importante avanço aos exportadores.
Mais recentemente, inclusive, a Lei Complementar nº 227/2026 acresceu o artigo 81-A à Lei Complementar 214, para prever expressamente que as exportações, inclusive sem saída física do território nacional, serão comprovadas mediante cumprimento dos procedimentos previstos na legislação aduaneira. Embora conte com a expressão “nos termos do regulamento”, o dispositivo parece assegurar uma harmonização entre procedimentos fiscais e aduaneiros, o que certamente trará ganhos operacionais às empresas.
Ainda no âmbito dos regimes aduaneiros especiais voltados à exportação, a reforma tributária também traz ganhos para as empresas que se valem do drawback suspensão (as modalidades de isenção e restituição não se aplicam ao IBS e à CBS). Tal regime prevê a suspensão dos tributos na aquisição de insumos locais e importados, adquiridos para emprego ou consumo na industrialização de mercadorias a serem exportadas. Cumprido o compromisso de exportar, a suspensão converte-se em isenção.
O principal avanço é, sem dúvidas, a harmonização dos procedimentos e segurança da suspensão dos tributos em âmbito federal (CBS) e estadual (IBS), que atualmente é um ponto a ser enfrentado pelas empresas localizadas em Estados que não reconhecem ou que dificultam a operacionalização do drawback para fins de suspensão do ICMS.
Outra mudança de destaque refere-se à extensão da suspensão dos tributos aos serviços importados e localmente adquiridos por beneficiário do regime de drawback suspensão, no artigo 90, parágrafo 3º da Lei Complementar 214. Destaque-se que, o que até então seria um grande avanço no cenário pós reforma, foi antecipado pela edição da Portaria Conjunta Secex/RFB nº 3/2025 e da Portaria Secex nº 418/2025, que autorizaram a inclusão dos serviços atrelados à exportação no escopo do regime para fins de suspensão de PIS/COFINS nas importações e aquisições domésticas.
Além disso, o artigo 90, parágrafo 5º da Lei Complementar 214 prevê também a eliminação dos juros de mora e multa no caso de nacionalização de insumos que não sejam utilizados na produção de mercadorias exportadas, desde que destinados ao mercado interno em até trinta dias. Atualmente, tal possibilidade é limitada ao Regime Aduaneiro Especial de Entreposto Industrial sob Controle Aduaneiro Informatizado (“Recof”).
Por fim, vale destacar que a Lei Complementar nº 227/2026 inseriu as disposições finais sobre a aplicação dos regimes aduaneiros especiais na Lei Complementar nº 214/2025. O artigo 98-A prevê que o regulamento poderá prever hipóteses em que os regimes aduaneiros de trânsito, depósito, permanência temporária e aperfeiçoamento serão aplicados à remessa de bens materiais com destino ao exterior, inclusive em caso de saída temporária. O artigo 98-B prevê que a suspensão de IBS e CBS será convertida em alíquota zero quando o bem admitido no regime for destruído, sob controle aduaneiro e às expensas do interessado (tema que frequentemente é objeto de regramentos diversos no âmbito federal e estadual).
Como se observa, embora parcela relevante das inovações introduzidas pela Lei Complementar nº 214 ainda dependa de regulamentação infralegal, já é possível identificar avanços concretos no tratamento tributário conferido às operações de exportação realizadas no âmbito dos regimes aduaneiros especiais. A reorganização sistemática desses regimes, aliada à harmonização entre os procedimentos fiscais e aduaneiros e à eliminação de assimetrias historicamente existentes entre a esfera federal e estadual, representa um ganho significativo em termos de segurança jurídica e previsibilidade.
Esses avanços, ainda que circunscritos a um recorte específico da reforma tributária, possuem potencial de impacto significativo sobre a competitividade das exportações brasileiras. Ao reduzir custos de conformidade, aumentar a eficiência operacional e reforçar a segurança jurídica, a reforma tributária, no tocante aos regimes aduaneiros especiais, contribui de forma concreta para a melhor inserção do Brasil nas cadeias globais de valor e para o fortalecimento de sua atuação no comércio exterior, o que é especialmente relevante num cenário internacional cada vez mais desafiador.
[1] Artigo 493 do Regulamento Aduaneiro (Decreto nº 6.759/09).
[2] Historicamente, o Estado de São Paulo entende que as remessas ao DAC devem ser consideradas operações domésticas. Recentemente, contudo, tal entendimento foi revisto, nos termos da Resposta à Consulta nº 20.772M1/25.
