Paula Maria Franco*
A edição da Medida Provisória nº 1.340/2026 representa uma das mais relevantes intervenções recentes do Estado brasileiro no setor de combustíveis, ao combinar desoneração tributária, concessão de subvenção econômica e instituição de imposto de exportação sobre petróleo e óleo diesel. Trata-se de um arranjo normativo complexo, estruturado para mitigar os efeitos da volatilidade internacional dos preços do petróleo sobre o mercado interno, mas que, ao mesmo tempo, evidencia o uso intensivo de instrumentos tributários como mecanismos de política econômica.
O contexto que fundamenta a medida é claro: a escalada do preço do petróleo, impulsionada por tensões geopolíticas no Oriente Médio, elevou significativamente o custo dos combustíveis, com impacto direto sobre cadeias produtivas intensivas em transporte. Diante disso, o Governo Federal optou por uma atuação coordenada: zerou a incidência de PIS/Cofins sobre o diesel, instituiu subvenção de R$ 0,32 por litro e, como contrapartida, criou imposto de exportação de 12% sobre o petróleo e de 50% sobre o óleo diesel. Ao incidir diretamente sobre o principal insumo do transporte rodoviário, a medida revela uma estratégia de atuação no núcleo da cadeia logística, com potencial de propagação de efeitos econômicos sobre fretes, distribuição e preços ao consumidor.
Embora economicamente coerente, essa arquitetura normativa suscita questionamentos relevantes, sobretudo quando analisada à luz dos limites constitucionais do poder de tributar, da técnica legislativa adotada e das consequências operacionais decorrentes de suas lacunas.
A natureza híbrida do imposto de exportação e o risco de desvio de finalidade
Tradicionalmente, o imposto de exportação é compreendido como tributo de natureza eminentemente extrafiscal, destinado à regulação do comércio exterior e à proteção de interesses estratégicos nacionais. A própria estrutura constitucional do imposto – que admite a modulação de alíquotas por ato do Poder Executivo e excepciona a aplicação de garantias como a anterioridade – evidencia sua vocação como instrumento de política econômica, e não como mecanismo ordinário de arrecadação.
Nesse contexto, a instituição de alíquotas de 12% sobre o petróleo e 50% sobre o diesel encontra justificativa formal na função regulatória do tributo, especialmente diante da necessidade de garantir o abastecimento interno e evitar distorções decorrentes da concessão de subsídios no mercado doméstico.
Contudo, a análise material da medida revela um componente arrecadatório relevante. A expectativa de geração de receitas na ordem de dezenas de bilhões de reais (estimadas em aproximadamente R$ 30 bilhões[1]), aliada à justificativa de compensação da renúncia fiscal decorrente da desoneração e da subvenção, evidencia que o imposto passa a desempenhar, simultaneamente, função de recomposição fiscal.
Essa sobreposição funcional não é neutra do ponto de vista jurídico. A distinção entre extrafiscalidade legítima e utilização arrecadatória do imposto de exportação não constitui mera categorização teórica, mas elemento relevante para a aferição de conformidade constitucional. Isso porque a flexibilização de limitações ao poder de tributar – notadamente a mitigação da anterioridade – encontra fundamento precisamente na natureza regulatória do tributo. Quando essa finalidade se dilui ou se torna acessória, reaproxima-se o imposto de sua função arrecadatória típica, reabrindo o debate acerca da incidência das garantias constitucionais ordinárias.
O debate não é inédito. Em 2023, a instituição de imposto de exportação sobre petróleo por meio da Medida Provisória nº 1.163 foi objeto de intensa controvérsia jurídica, culminando no ajuizamento de ações diretas de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal[2], nas quais se questionou, entre outros pontos, o possível desvio de finalidade do tributo, utilizado como mecanismo de compensação fiscal de políticas de desoneração no setor de combustíveis.
Paralelamente, análises técnicas e manifestações de agentes do mercado destacaram a aparente incongruência entre a natureza extrafiscal do imposto de exportação e sua utilização com finalidade predominantemente arrecadatória, apontando riscos à segurança jurídica e à coerência do sistema tributário.
A reedição desse modelo pela MP nº 1.340/2026, em contexto semelhante de compensação fiscal e com alíquotas ainda mais expressivas, reabre o debate sob bases potencialmente mais sensíveis, reforçando a probabilidade de novos questionamentos judiciais.
A lacuna normativa da MP: o conceito indeterminado de “óleo diesel de uso rodoviário”
Um dos pontos mais sensíveis da MP nº 1.340/2026 reside na delimitação do objeto da subvenção econômica.
O art. 1º estabelece a concessão do benefício para a comercialização de óleo diesel de uso rodoviário. Contudo, apesar da centralidade desse conceito para a operacionalização da medida, não há definição legal expressa nem delimitação objetiva de seus contornos.
Essa indeterminação normativa compromete a precisão do regime jurídico instituído. A ausência de critérios claros de enquadramento abre espaço para interpretações ampliativas, nas quais a elegibilidade ao benefício pode variar em função de elementos formais, como classificação fiscal, descrição documental ou destinação declarada do produto.
Além disso, a restrição do benefício ao chamado “diesel de uso rodoviário”, sem a correspondente definição de exclusões expressas para outros usos, introduz um vetor de distorção concorrencial. Determinados agentes passam a operar com custos artificialmente reduzidos, enquanto outros permanecem submetidos às condições normais de mercado.
Mais do que uma simples diferença de tratamento, a ausência de delimitação objetiva pode induzir comportamentos econômicos artificiais, com reconfiguração de operações para enquadramento no regime subvencionado, afetando a neutralidade concorrencial, a formação eficiente de preços e a alocação de recursos no mercado.
Sob a perspectiva jurídica, a indeterminação conceitual compromete a previsibilidade normativa, na medida em que a definição do alcance do benefício tende a ser complementada por critérios infralegais, ampliando a margem de discricionariedade administrativa e reduzindo a segurança jurídica dos agentes econômicos.
Subvenção econômica: indefinições jurídicas e ampliação da regulação estatal
A subvenção econômica instituída pela MP nº 1.340/2026, embora formalmente caracterizada como incentivo, apresenta contornos que ultrapassam a lógica tradicional de estímulo fiscal.
Em primeiro lugar, a norma não define de forma expressa a natureza jurídica da subvenção concedida, o que pode gerar incertezas quanto ao seu tratamento contábil e tributário, especialmente no que se refere à incidência de IRPJ, CSLL e contribuições sobre receita.
Além disso, a MP não estabelece critérios objetivos para aferição do efetivo repasse do benefício ao consumidor final, remetendo essa verificação a parâmetros regulatórios futuros. Tal lacuna amplia a margem de discricionariedade administrativa e pode gerar insegurança jurídica quanto à manutenção do benefício e à eventual imposição de penalidades.
Paralelamente, a subvenção está condicionada à observância de preços de referência definidos pela Administração, o que evidencia que o instrumento não atua apenas como incentivo, mas como mecanismo indireto de controle de preços. Sob essa perspectiva, a medida aproxima-se de modelos típicos de regulação econômica, nos quais o Estado condiciona a atuação dos agentes privados a parâmetros previamente estabelecidos, tensionando a fronteira entre política fiscal e intervenção direta na economia.
Impactos operacionais, lacunas aduaneiras e reflexos na cadeia logística
Para além das questões constitucionais, a MP nº 1.340/2026 produz efeitos relevantes sobre a dinâmica do comércio exterior.
A instituição de imposto de exportação com alíquotas elevadas altera diretamente a racionalidade econômica das exportações de petróleo e, sobretudo, de diesel. No caso deste último, a alíquota de 50% assume caráter dissuasório, funcionando como barreira econômica à exportação durante o período de vigência da subvenção.
Entretanto, a medida não trata de forma expressa da interação do imposto de exportação com regimes aduaneiros especiais, como drawback e regimes suspensivos, o que pode gerar incertezas operacionais relevantes em operações estruturadas sob incentivos previamente estabelecidos.
Outro aspecto relevante é a assimetria temporal das medidas adotadas. Enquanto a desoneração de PIS/Cofins possui prazo definido e relativamente curto, a subvenção e a tributação sobre exportações operam sob lógicas temporais distintas, o que pode gerar desalinhamentos econômicos ao longo da vigência do regime.
Adicionalmente, o reforço dos controles operacionais – como a exigência de recolhimento do imposto para processamento da exportação – eleva o nível de complexidade e o custo de compliance das operações.
Conclusão: uma política em construção e juridicamente tensionada
A MP nº 1.340/2026 representa uma resposta estruturada a um cenário de instabilidade internacional, utilizando instrumentos tributários e econômicos de forma coordenada para mitigar impactos internos.
Entretanto, a análise jurídica da medida revela fragilidades relevantes. A utilização do imposto de exportação com viés arrecadatório, a indeterminação de conceitos centrais, a ausência de critérios objetivos para operacionalização da subvenção e as lacunas quanto à sua interação com regimes existentes indicam um arranjo normativo ainda incompleto sob a ótica da segurança jurídica.
Esse cenário se torna ainda mais relevante diante do fato de que a Medida Provisória permanece em tramitação no Congresso Nacional, com prazo aberto para apresentação de emendas (até 18/03/2026) e deliberação até 10/05/2026, encontrando-se, no momento, pendente de designação de comissão mista. A fase legislativa em curso representa, portanto, oportunidade concreta para o aperfeiçoamento do texto normativo, especialmente no que se refere à delimitação de conceitos, definição de critérios operacionais e redução de zonas de incerteza.
Nesse contexto, o debate jurídico deixa de ocupar posição periférica e passa a desempenhar papel central na conformação dos limites da atuação estatal, especialmente quando instrumentos tributários são mobilizados para finalidades que transcendem sua função tradicional.
[1] https://www.camara.leg.br/noticias/1253765-medida-provisoria-reduz-preco-do-diesel-para-enfrentar-alta-do-petroleo/
[2] À exemplo da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7359
Paula Maria Franco é advogada, pós-graduada em Direito Tributário e Aduaneiro pela PUC-MG e pós-graduanda em Direito Empresarial pela FGV. Atua nas áreas de Direito Aduaneiro, Tributário e Marítimo, com foco em comércio exterior, transporte internacional e regulação portuária.
