Ranier Coimbra e Paula Ventura*
“O dever de ser ouvido revela-se como uma das mais importantes manifestações do princípio da ampla defesa.” [1] (James Marins)
A proposta deste artigo é revisitar a manifestação de inconformidade no âmbito do despacho aduaneiro e destacar a sua relevância prática. Trata-se de um instrumento muitas vezes negligenciado, mas que desempenha papel central na preservação do contraditório, na redução de insegurança jurídica e na racionalização das disputas entre importadores e a administração aduaneira.
Aqueles que atuam no dia a dia do comércio exterior sabem que divergências no curso do despacho aduaneiro não são exceção — são a regra. A própria natureza das informações prestadas na declaração de importação, muitas vezes técnicas e complexas, abre espaço para interpretações distintas por parte da fiscalização. Não raro, inclusive, a própria Receita Federal do Brasil oscila em seus entendimentos ao longo do tempo.
Um exemplo emblemático é o caso analisado no Acórdão nº 3301-004.043 do CARF, envolvendo a classificação fiscal dos calçados Crocs. Inicialmente, o contribuinte adotou a NCM 6402.99.90. Posteriormente, em revisão aduaneira, a Receita Federal entendeu que a classificação correta seria a NCM 6401.99.90, o que levou o importador a ajustar suas declarações conforme a orientação oficial. O cenário se agravou quando, mais adiante, o próprio Fisco reviu novamente sua posição e autuou o contribuinte, sustentando que a classificação correta seria, afinal, aquela originalmente adotada. E o CARF acabou, ao final, por confirmar a correção da classificação inicial adotada pelo importador.
Esse episódio ilustra, de forma quase didática, o grau de incerteza que pode cercar temas aparentemente técnicos — e como o importador pode ser penalizado mesmo quando busca seguir a orientação da própria administração.
É nesse contexto que se insere a manifestação de inconformidade.
Durante a conferência aduaneira, ao identificar supostas inconsistências nas informações prestadas, a fiscalização formula exigências que, em regra, impedem o prosseguimento do despacho. Na prática, diante da urgência na liberação da mercadoria, muitos importadores acabam se submetendo ao entendimento da autoridade fiscal, realizando pagamentos com os quais não concordam, apenas para viabilizar o desembaraço.
A legislação, contudo, prevê um caminho diverso.
Nos termos do art. 42 da IN SRF nº 680/2006 e do art. 570 do Regulamento Aduaneiro, é assegurado ao importador o direito de apresentar manifestação de inconformidade em relação às exigências formuladas. Nessa hipótese, a autoridade aduaneira deve formalizar sua posição mediante a lavratura de auto de infração, constituindo o crédito tributário ou o direito comercial discutido, e permitindo a instauração do contencioso administrativo.
A lógica do sistema é clara: diante da divergência, o despacho não deve permanecer indefinidamente paralisado. Ao contrário, a controvérsia deve ser formalizada, permitindo o prosseguimento do despacho aduaneiro e a discussão técnica na via administrativa adequada.
A manifestação de inconformidade, portanto, cumpre dupla função. De um lado, protege o importador, ao assegurar o exercício do contraditório e da ampla defesa sem que seja necessário abrir mão da liberação da mercadoria. De outro, impõe ao Fisco o dever de formalizar e fundamentar sua exigência, nos termos do art. 142 do CTN, sujeitando-a ao crivo das instâncias administrativas.
Não se trata de um detalhe procedimental. Trata-se de um verdadeiro mecanismo de equilíbrio na relação entre contribuinte e administração.
Apesar disso, o que se observa na prática é, com frequência, a resistência da autoridade aduaneira em aplicar esse regime. Mesmo diante da apresentação da manifestação de inconformidade, não raramente deixa-se de lavrar o auto de infração, mantendo-se a retenção da mercadoria como forma indireta de compelir o importador ao pagamento.
Esse cenário se agrava quando se considera a baixa propensão do Judiciário a interferir no curso do despacho aduaneiro. A própria Lei nº 12.016/2009 – Lei do Mandado de Segurança, em seu art. 7º, §2º, veda a concessão de liminar para liberação de mercadorias provenientes do exterior. Além disso, o Supremo Tribunal Federal, no Tema 1042, reconheceu a constitucionalidade da vinculação do despacho aduaneiro ao recolhimento de diferenças tributárias apuradas pela autoridade fiscal.
Diante desse contexto, a manifestação de inconformidade ganha ainda mais relevância. Em vez de buscar, sem sucesso, a liberação direta da mercadoria no Judiciário, alguns importadores têm recorrido ao Poder Judiciário com um pedido mais aderente ao sistema: a determinação para que a autoridade aduaneira cumpra o procedimento legal, lavrando o auto de infração e permitindo o regular prosseguimento do despacho.
Essa abordagem tem encontrado respaldo em precedentes dos Tribunais Regionais Federais[2], que reconhecem que a lavratura do auto de infração não é faculdade da fiscalização, mas dever decorrente da própria legislação aduaneira.
Outro ponto relevante diz respeito à exigência de garantias. Na prática, é comum que se exija do importador a prestação de garantia para viabilizar a liberação da mercadoria. Contudo, à luz do art. 151, III, do Código Tributário Nacional, nos parece que a apresentação de impugnação ao auto de infração é suficiente para suspender a exigibilidade do crédito tributário, o que, em regra, afastaria a necessidade de garantia — salvo em situações excepcionais, como indícios de fraude.
Em casos de dúvida interpretativa — como na classificação fiscal —, a exigência de garantia nos parece desproporcional. Aqui, é necessário ponderar valores relevantes: de um lado, o controle do comércio exterior e a proteção do mercado nacional; de outro, o direito ao contraditório, à segurança jurídica e à livre circulação de mercadorias. A solução não pode ignorar nenhum desses vetores.
Por fim, é importante destacar que a manifestação de inconformidade também atua como mecanismo de proteção ao próprio Fisco. Ao formalizar a exigência por meio do auto de infração, a administração delimita o objeto da controvérsia, assegura a constituição regular do crédito e reduz o risco de intervenções judiciais mais gravosas — como decisões que, em determinadas circunstâncias, podem determinar a liberação da mercadoria sem o adequado controle administrativo.
Em outras palavras, trata-se de um instrumento que organiza o conflito, reduz assimetrias e qualifica o debate.
Mais do que um direito do importador, a manifestação de inconformidade é um elemento estruturante de um sistema aduaneiro que se pretende coerente, previsível e juridicamente seguro.
[1] Souza, James José Marins de. Direito Processual Tributário Brasileiro: Administrativo e Judicial. 14ª edição revista e atualizada. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, pag. 192
[2] Agravo de Instrumento nº 5000548-56.2016.4.03.0000 – TRF3
Ranier Coimbra é advogado. Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Paula Ventura é Advogada. Bacharel em Direito pela Universidade Cândido Mendes. Pós-graduada em Direito Tributário pela Fundação Getúlio Vargas (FGV/RJ).
