Cora Mendes*
O contrato de câmbio ocupou, durante décadas, um papel que ia além da sua função cambial. Nas operações de comércio exterior, ele servia como a principal – e, por vezes, única – prova aceita pela Receita Federal para demonstrar que o pagamento ao fornecedor estrangeiro foi realizado. Em outras palavras, para comprovar que pagou por um bem ou serviço, ele deveria necessariamente apresentar o contrato de câmbio firmado com instituição autorizada pelo Banco Central e os respectivos comprovantes de liquidação.
Essa exigência não está na lei. A norma aduaneira fala em “comprovantes de pagamentos”, sem vincular a comprovação a um instrumento específico. O CARF, ao analisar a regularidade financeira de operações de comércio exterior, reconhece que essa demonstração pode ser feita por um conjunto de documentos, e não apenas pelo contrato de câmbio. E o sistema financeiro ampliou os meios pelos quais pagamentos internacionais podem ser realizados.
Nesse cenário, a questão que se coloca é objetiva: se a legislação cambial evoluiu e passou a admitir outros meios de pagamento e liquidação de obrigações internacionais, como a prática aduaneira deve interpretar a exigência de um contrato de câmbio tradicional como comprovação de pagamento?
O papel histórico do contrato de câmbio no comércio exterior
Antes da Lei nº 14.286/2021, o mercado de câmbio brasileiro era regulado por um conjunto fragmentado de mais de quarenta normas, algumas vigentes desde a década de 1930. O Regulamento do Mercado de Câmbio e Capitais Internacionais (RMCCI) do Banco Central previa que a liquidação de operações de câmbio vinculadas ao comércio exterior deveria ocorrer por meio de contratos de câmbio formalizados perante instituição autorizada, com identificação das partes, registro em sistemas do Banco Central e vinculação à respectiva Declaração de Importação.
Nesse contexto, o contrato de câmbio cumpria três funções simultâneas: (i) era o instrumento jurídico pelo qual o importador adquiria a moeda estrangeira necessária para pagar o fornecedor, (ii) era o mecanismo de controle pelo qual o Banco Central monitorava o fluxo de divisas, e (iii) era o documento que, perante a Receita Federal, atestava a efetiva realização do pagamento. Em um único documento, convergiam a obrigação cambial, o controle monetário e a prova aduaneira.
No que diz respeito à legislação aduaneira, o artigo 18 da Instrução Normativa (IN) SRF nº 680/2006, que disciplina o despacho aduaneiro de importação, prevê o rol de documentos necessários para a instrução do despacho aduaneiro: a fatura comercial, o conhecimento de embarque, o romaneio de carga e outros documentos exigidos em decorrência de acordos internacionais ou de legislação específica, como a prova de origem e o licenciamento de importação. O contrato de câmbio não consta dessa lista.
Paralelamente, a IN RFB nº 2.072/2022 introduziu os §§ 9º e 10 ao artigo 18 da IN SRF nº 680/2006, criando a figura dos “documentos comprobatórios da transação comercial”. Trata-se de documentos que podem ser exigidos pelo auditor-fiscal durante a conferência aduaneira, em procedimentos de canal cinza. A lista inclui correspondência comercial, cotações de preços, formalização de compromissos contratuais, fatura proforma, comprovantes de pagamentos, registros contábeis, garantias e contratos de transporte e seguro. Cabe ao auditor-fiscal definir, caso a caso, quais desses documentos deverão ser apresentados[1].
A norma trata de “comprovantes de pagamentos”, sem mencionar nominalmente os contratos de câmbio. A prática fiscal, contudo, consolidou o entendimento de que esses contratos, acompanhados dos respectivos comprovantes bancários, constituem, essencialmente, a prova do pagamento ao exterior. Na ausência desses documentos, o importador fica exposto a questionamentos sobre a regularidade financeira da operação.
Essa distinção é relevante. A obrigatoriedade do contrato de câmbio, quando existe, decorre da legislação cambial, não da aduaneira, embora seus efeitos se projetem sobre a conferência aduaneira quando o auditor-fiscal solicita comprovantes de pagamento.
O contrato de câmbio na jurisprudência do CARF: meio típico, não exclusivo, de prova de pagamento
O CARF tem enfrentado, com frequência, situações em que a Fiscalização questiona a regularidade de operações de importação com base na ausência ou insuficiência de comprovação de pagamento. A maioria desses casos envolve interposição fraudulenta, matéria de fundo distinta da aqui tratada. Contudo, a forma como o CARF avalia a suficiência da prova de pagamento permite uma conclusão: o contrato de câmbio é meio típico de prova, mas não condição necessária nem suficiente para demonstrar a regularidade financeira da operação.
A interposição fraudulenta presumida, prevista no §2º do artigo 23 do Decreto-Lei nº 1.455/76, configura-se quando o importador não comprova a origem, a disponibilidade e a transferência dos recursos empregados na operação de comércio exterior. O contrato de câmbio ocupa posição central nessa demonstração porque, em uma operação convencional, vincula a saída de recursos em reais à entrega de moeda estrangeira ao fornecedor. A questão é se esse documento é indispensável, ou se a regularidade financeira pode ser demonstrada por outros meios.
A jurisprudência do CARF responde em duas direções convergentes.
De um lado, há decisões que demonstram que o contrato de câmbio não é suficiente por si só. No Acórdão nº 3301-005.114, o colegiado registrou que os documentos apresentados pela importadora, entre eles contratos de câmbio, eram “indicativos da origem de recursos lícita”, mas não “suficientes para comprovar a disponibilidade para execução das operações”. A decisão enfatizou que é o conjunto probatório que deve se mostrar idôneo a comprovar o trinômio – e não apenas o contrato de câmbio. Neste caso, em virtude da ausência de conjunto probatório idôneo, a autuação foi mantida.
No mesmo sentido, o Acórdão nº 3302-011.281 frisou que o contrato de câmbio, isolado, não define a natureza jurídica da operação. No caso, foram analisados contratos de câmbio, faturas, documentos de embarque e registros contábeis, e o resultado dessa análise foi justamente a confirmação de que a importadora atuava como interposta pessoa, já que os recursos transitavam em sua conta, mas pertenciam à real adquirente. O contrato de câmbio existia, mas foi a análise contextual que evidenciou a interposição.
De outro lado, há decisões que demonstram que a ausência do contrato de câmbio não é, por si só, determinante para a manutenção da autuação, desde que o contribuinte apresente conjunto probatório apto a rastrear o fluxo dos recursos. No Acórdão nº 3201-003.604, o CARF deu parcial provimento ao recurso do contribuinte, distinguindo operações realizadas com recursos próprios, comprovadas por extratos bancários, contratos de mútuo e registros contábeis, daquelas realizadas com recursos de terceiros, para as quais manteve a penalidade.
Nos Acórdãos nº 3402-012.938 e 3302-013.835, as autuações de interposição fraudulenta foram canceladas porque os intervenientes comprovaram que possuíam capacidade econômico-financeira e operacional, além de estarem respaldados em contratos comerciais válidos, sem que tenha sido demonstrada irregularidade na execução das operações. A decisão baseou-se no conjunto probatório apresentado pelos contribuintes e na insuficiência probatória da Fiscalização.
Por outro lado, quando o importador não reúne documentação apta a demonstrar o trinômio por qualquer meio, a autuação tende a ser mantida. No Acórdão nº 3401-012.691, a penalidade foi confirmada por unanimidade: a empresa não apresentou documentação suficiente para rastrear o fluxo dos recursos. O que faltou não foi o contrato de câmbio, mas elementos que permitissem reconstruir a cadeia financeira.
Há, portanto, um fio condutor que percorre decisões favoráveis e desfavoráveis: o CARF não exige a apresentação de um documento formal específico como condição da regularidade financeira. O que exige é um conjunto probatório idôneo a comprovar o trinômio origem-disponibilidade-transferência, por meios que permitam rastrear o fluxo dos recursos. Quando o importador logra essa demonstração, ainda que por documentos diversos do contrato de câmbio, a autuação tende a ser afastada.
Essa lógica é compatível com os novos meios de pagamento internacional, desde que produzam documentação com um certo grau de rastreabilidade.
A modernização da legislação cambial e o sistema financeiro que a norma aduaneira ainda não enxerga
Enquanto a prática fiscal permanece vinculada ao contrato de câmbio como referência, o sistema financeiro brasileiro passou por reformas que ampliaram os meios de pagamento internacional disponíveis.
A Lei nº 14.286/2021 consolidou a legislação cambial brasileira e sinalizou a intenção de adaptar o mercado de câmbio às novas realidades econômicas e tecnológicas. A Resolução BCB nº 277/2022 trouxe simplificações adicionais, incluindo a flexibilização de procedimentos de registro.
Essa modernização, contudo, não se limitou ao campo tradicional da compra e venda de moedas estrangeiras. A evolução tecnológica trouxe ao sistema financeiro novos instrumentos de pagamento que operam fora da estrutura bancária convencional. Entre os inúmeros exemplos que poderiam ser mencionados, há dois que ilustram claramente esse descompasso: as operações com stablecoins por meio de prestadoras de serviços de ativos virtuais (“PSAVs”) e a correspondência bancária internacional via contas de não residente em reais (“CNRs”).
Em novembro de 2025, o Banco Central publicou as Resoluções BCB nº 519, 520 e 521, que trouxeram para o perímetro regulatório do mercado de câmbio os pagamentos e transferências internacionais realizados por meio de ativos virtuais, incluindo operações com stablecoins referenciadas em moeda estrangeira. Embora o Banco Central tenha não equiparado stablecoins a moedas estrangeiras propriamente ditas, nem conferido às operações com ativos virtuais a natureza jurídica de operação de câmbio, o regulador fez foi submeter essas operações a controles procedimentais análogos aos do câmbio.
Para fins aduaneiros, a consequência é concreta: um importador que pague seu fornecedor por meio de PSAV autorizada terá comprovante emitido por instituição regulada, operação registrada perante o Banco Central e obrigações de reporte à Receita Federal, mas que, ainda assim, poderá ter a regularidade de sua operação questionada na conferência aduaneira por não apresentar contrato de câmbio.
O segundo exemplo é a correspondência bancária internacional via CNR. O artigo 6º da Lei nº 14.286/2021 e o artigo 68 da Resolução BCB nº 277/2022 permitem que instituições estrangeiras reguladas abram CNRs em bancos brasileiros e as utilizem para movimentar recursos de terceiros. Nesse modelo, o importador paga em reais ao titular da CNR, e a instituição estrangeira liquida a obrigação em moeda estrangeira no exterior. A operação transita por conta regulada e é reportada ao Banco Central, mas não gera contrato de câmbio individualizado vinculado à Declaração de Importação.
Nos dois casos, o pagamento seria realizado e os tributos seriam recolhidos. Contudo, na prática, a ausência de apresentação de contrato de câmbio poderia gerar questionamentos a respeito da regularidade da operação. O que falta, na perspectiva do sistema financeiro, é que a prática aduaneira reconheça os instrumentos que o próprio Estado já autorizou.
O descompasso entre a legislação cambial e a prática aduaneira
A evolução descrita acima cria um descompasso relevante. De um lado, o Banco Central reconhece que operações de câmbio podem ser realizadas por meios distintos do contrato de câmbio bancário tradicional. Do outro, a Receita Federal continua a tratar o contrato de câmbio como a principal – e, às vezes, única – referência de comprovação de pagamento nas importações.
As consequências práticas são concretas. Importadores que realizem pagamentos a fornecedores estrangeiros por meios alternativos podem, em uma fiscalização, ter a regularidade de suas operações questionada porque o comprovante apresentado não se enquadra no formato tradicionalmente aceito pela autoridade aduaneira.
As penalidades aplicáveis são severas. A ausência de comprovação de pagamento pode ser interpretada como falha na demonstração da origem e disponibilidade dos recursos, ensejando a tipificação de interposição fraudulenta presumida (artigo 23, §2º, do Decreto-Lei nº 1.455/76), com pena de perdimento das mercadorias (ou conversão em multa equivalente ao valor aduaneiro), multa de 100% sobre o valor da mercadoria importada sem documento que comprove o pagamento ao exterior (artigo 169, inciso I, alínea “a”, do Decreto-Lei nº 37/66), além de riscos nas esferas cambial e criminal.
Ora, não há dúvida de que essas penalidades foram desenhadas para casos de ocultação e fraude, e não para operações nas quais o pagamento foi realizado por meio reconhecido pelo Banco Central.
O problema não reside na falta de pagamento ou na tentativa de burlar controles aduaneiros. O problema reside na forma pela qual o pagamento foi realizado – uma forma que o próprio sistema financeiro brasileiro já reconhece como regular, mas que a prática aduaneira ainda não incorporou.
AIN SRF nº 680/2006, ao tratar dos documentos comprobatórios da transação comercial, adotou terminologia genérica, sem vincular a comprovação de pagamentos ao exterior a um instrumento específico. Essa generalidade é, na verdade, uma oportunidade: a norma comporta interpretação compatível com os novos instrumentos de pagamento reconhecidos pela legislação cambial.
Se o Banco Central reconhece as operações realizadas por meios alternativos e estas são documentadas por meio de registros formais, não há razão para que a Receita Federal recuse a documentação produzida por essas operações como comprovante de pagamento. Um comprovante emitido por instituição autorizada pelo Banco Central, em operação registrada e rastreável, cumpre a função exigida pela norma aduaneira, independentemente da natureza jurídica do instrumento.
A correção desse descompasso não exige alteração legislativa. A norma já é ampla o suficiente. O que se exige é que a Receita Federal reconheça que o sistema financeiro evoluiu e que os critérios de comprovação acompanhem essa evolução – aceitando documentos alternativos como comprovantes válidos para fins de conferência aduaneira, desde que observados os requisitos de rastreabilidade, identificação das partes e registro da operação. A jurisprudência do CARF, ao admitir a demonstração de regularidade financeira por conjunto probatório, já aponta nessa direção.
O contrato de câmbio bancário continua a ser o instrumento predominante nas operações de comércio exterior e não há razão para que deixe de sê-lo. Mas reconhecer a existência de outros meios de pagamento e de prova não é uma concessão ao contribuinte. É uma exigência de coerência do próprio sistema jurídico.
[1] <https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/assuntos/aduana-e-comercio-exterior/manuais/despacho-de-importacao/topicos-1/despacho-de-importacao/documentos-instrutivos-do-despacho/documentos-comprobatorios-da-transacao-comercial> Consulta em 4.3.2026.
