Sofia Rijo*
- Introdução
A União Europeia (UE) e o MERCOSUL concluíram, em 17 de janeiro de 2026, um Acordo de Parceria e um Acordo de Comércio Provisório, sendo que este último, possuindo um conteúdo idêntico ao primeiro, caducará quando o Acordo de Parceria UE-MERCOSUL for plenamente ratificado por todos os Estados-membros e entrar em vigor[1]. Estes instrumentos estabelecem um quadro abrangente destinado a aprofundar a cooperação e a facilitar o desenvolvimento de uma relação comercial mais integrada e dinâmica, marcando um passo significativo no reforço das relações económicas, políticas e estratégicas entre as duas regiões.
- As relações comerciais preferenciais no contexto da União Europeia
A determinação da origem das mercadorias assume um papel essencial na aplicação das tarifas aduaneiras devidas pela sua importação, bem como na sujeição dos bens a diversas medidas de política comercial. No quadro normativo da União Europeia relativo à origem, importa distinguir desde logo duas esferas fundamentais de atuação: por um lado, o regime aplicável às trocas comerciais com países e territórios abrangidos pelo denominado regime geral, associado à origem não preferencial, o qual abrange as operações realizadas entre os Estados‑Membros e todos os restantes países ou territórios que não beneficiam de qualquer tratamento pautal favorável; por outro, o regime aplicável às relações comerciais com países aos quais a União concede um tratamento pautal mais favorável, enquadrado na origem preferencial, sendo esta, naturalmente, a modalidade mais relevante para efeitos do presente texto.
A União Europeia tem intensificado de forma visível a celebração de acordos de parceria e de comércio com diversos parceiros estratégicos, refletindo uma clara orientação para o reforço da sua resiliência económica e geopolítica. Entre 2023 e 2026, a UE concluiu ou avançou significativamente com instrumentos como o Acordos de Comércio Livre com a Nova Zelândia, com a Austrália, com a Índia, com a Indonésia e com Singapura, bem como com a modernização dos acordos com o Chile e com o México. Este movimento coincide com um contexto internacional marcado por elevada instabilidade — desde a crescente imprevisibilidade da política comercial norte‑americana, especialmente após o regresso de Donald Trump à presidência, até ao impacto das guerras na Ucrânia e no Médio Oriente — fatores que têm levado a União a diversificar cadeias de abastecimento e a aprofundar relações económicas com um conjunto mais amplo de parceiros. É neste ambiente global desafiante que o Acordo UE‑MERCOSUL se insere, representando mais um passo na estratégia europeia de reforço da sua autonomia estratégica aberta e de consolidação de uma rede de alianças comerciais mais robusta e menos dependente de polos tradicionais.
- As disposições do Acordo UE-MERCOSUL
- Objetivos
O Acordo UE-MERCOSUL tem como objetivo central aprofundar a integração económica entre os dois blocos, promovendo um aumento significativo do comércio e do investimento bilateral. Pretende-se, assim, criar um ambiente mais dinâmico e competitivo, reduzindo tanto as barreiras pautais como as não pautais que historicamente dificultam as trocas comerciais, com especial enfoque no apoio às pequenas e médias empresas europeias, que tendem a enfrentar maiores obstáculos no acesso a mercados externos. Paralelamente, o acordo visa reforçar a previsibilidade e a estabilidade das relações económicas, proporcionando um enquadramento jurídico mais claro, transparente e confiável para operadores económicos de ambas as regiões.
No que diz respeito aos compromissos concretos e aos benefícios esperados, destaca-se a eliminação, por parte do MERCOSUL e da UE, de 91% e 92%, respetivamente, dos direitos aduaneiros aplicados às importações de produtos originários daqueles países, o que representa uma oportunidade substancial para a expansão das exportações de ambos os blocos.
O Acordo também assegura um maior acesso ao mercado do MERCOSUL para diversos produtos agrícolas da União Europeia, incluindo laticínios, bebidas — com particular relevância para os vinhos —, alimentos processados e azeite, contribuindo para a diversificação e valorização das exportações agroalimentares.
Por fim, o compromisso conjunto com valores fundamentais constitui um dos pilares do acordo, abrangendo o desenvolvimento sustentável, o combate à desflorestação, a proteção do ambiente, o respeito pelos direitos laborais, a ação climática e a promoção da responsabilidade empresarial, refletindo uma abordagem que procura conciliar crescimento económico com responsabilidade social e ambiental.
- Cláusulas de salvaguarda para os produtos agrícolas
Tendo em vista a proteção do setor agrícola da União Europeia e certos produtos mais sensíveis à concorrência das importações, a UE adotou um regulamento específico sobre cláusulas de salvaguarda nos acordos com o MERCOSUL, integrando no direito europeu as disposições previstas no Acordo de Parceria e no Acordo Provisório de Comércio relativas aos produtos agrícolas.
Na prática, este regulamento define os mecanismos através dos quais a UE pode suspender, de forma temporária, as preferências pautais concedidas às importações agrícolas provenientes do MERCOSUL sempre que estas causem prejuízo aos produtores europeus. Embora se baseie nos instrumentos de salvaguarda já existentes, introduz procedimentos mais céleres e critérios de ativação mais simples para dar início a inquéritos, reforçando assim a proteção dos agricultores da UE.
Enquanto não for estabelecido um regime jurídico definitivo, a Comissão pode recorrer a medidas bilaterais de salvaguarda no âmbito do Acordo Provisório de Comércio, incluindo a aplicação de direitos aduaneiros para responder a aumentos significativos das importações ou a quedas de preços que afetem os mercados internos. Paralelamente, certos produtos sujeitos a contingentes pautais — como carne de bovino, aves, carne de suíno, açúcar, etanol, arroz, mel, milho e milho-doce — ficam sujeitos a mecanismos de monitorização mais rigorosos.
- As regras para obtenção de origem
Sem prejuízo de, para efeitos de verificação da origem preferencial no contexto da generalidade dos acordos de comércio celebrados pela União Europeia, ser necessário consultar a respetiva regulamentação (a qual será definida em função do país com o qual o exportador pretende realizar qualquer transação comercial) uma vez que as regras aplicáveis a cada caso concreto variam de acordo para acordo, importa atender aos diferentes critérios que são geralmente utilizados com vista à verificação do cumprimento dessas condições.
Em regra e tal como acontece com o Acordo UE-MERCOSUL, os referidos critérios podem arrumar-se em três diferentes categorias: (i) o complemento de fabrico ou a transformação consideram-se alcançados sempre que a posição pautal do produto obtido for diferente da posição pautal das matérias não originárias utilizadas no respetivo processo de fabrico (este critério é habitualmente conhecido pela regra da mudança da posição pautal), (ii) o complemento de fabrico ou a transformação são tidos como observados sempre que o fabrico dos produtos resulta de um concreto processo previamente tipificado (este critério é normalmente identificado como a regra do processo específico) e (iii) o complemento de fabrico ou a transformação considera-se atingido sempre que o valor das matérias não originárias que integraram o circuito de produção não excedeu uma determinada percentagem do preço final à saída da fábrica do produto obtido (este critério é vulgarmente designado por regra do valor).
- Certificação da origem
Pese embora os acordos de comércio celebrados pela União Europeia possuam muitas semelhanças entre si, em matéria de certificação da origem preferencial, temos assistido à evolução natural das regras de certificação de origem que são adotadas no âmbito de cada novo acordo celebrado pela UE, sempre em paralelo à evolução das características do comércio internacional em cada momento.
De forma resumida, quando as mercadorias são apresentadas às autoridades aduaneiras do país de importação com vista à obtenção de um tratamento pautal preferencial, os importadores devem provar, a contento das autoridades aduaneiras, que as mercadorias têm, na verdade, o estatuto de mercadorias de origem preferencial. A certificação do carácter originário das mercadorias da União Europeia é tipicamente atestada pela emissão de um certificado de origem emitido pelas autoridades aduaneiras do país de exportação, ou pelo próprio exportador nos casos em que haja lugar à auto-certificação, nomeadamente caso o valor das mercadorias não exceda os € 6.000 ou no caso de se tratar de um exportador autorizado ou de um exportador registado no sistema REX.
Ora, no que respeita ao Acordo UE-MERCOSUL, determinou-se que os produtos originários da União Europeia aquando da sua importação no MERCOSUL e os produtos originários do MERCOSUL aquando da sua importação na União Europeia beneficiam de tratamento pautal preferencial mediante a apresentação de um atestado de origem. Refere-se no Acordo que tal atestado pode ser emitido por (i) um exportador, em conformidade com as disposições legislativas e regulamentares pertinentes da Parte de exportação, ou (ii) qualquer exportador, no caso de pequenas remessas que consistam num ou mais volumes contendo produtos originários cujo valor total não exceda o limiar estipulado nas disposições legislativas e regulamentares aplicáveis da Parte de exportação.
- A acumulação bilateral
Sempre tendo em vista a promoção das suas relações comerciais à escala internacional, quer através da celebração de acordos de comércio livre, quer por via da adoção de medidas preferências unilateralmente aplicadas a certos países ou territórios, verifica-se que os acordos de comércio celebrados pela União Europeia recorrem com frequência às chamadas regras de acumulação, que mais não são do que mecanismos destinados a flexibilizar o cumprimento das condições previstas para a aquisição do carácter originário das mercadorias.
No essencial, os produtos são considerados originários de uma parte se aí tiverem sido obtidos mediante a incorporação de matérias originárias da outra parte, desde que as operações de complemento de fabrico ou de transformação excedam as designadas operações mínimas, não sendo necessário que essas matérias tenham sido submetidas a operações de complemento de fabrico ou de transformação suficientes.
Nesta medida, o Acordo UE-MERCOSUL prevê a chamada regra da acumulação bilateral, nos termos da qual, para efeitos de avaliação do carácter originário de uma determinada mercadoria, os produtos originários da União Europeia são considerados matérias originárias do MERCOSUL quando forem incorporados num produto obtido no MERCOSUL, desde que tenham sido objeto de operações de complemento de fabrico ou de transformação que excedam as operações insuficientes, sendo certo que mesma regra se aplica em sentido inverso, isto é, os produtos originários do MERCOSUL são considerados matérias originárias da União Europeia quando forem incorporados num produto obtido na União Europeia, desde que tenham sido objeto de operações de complemento de fabrico ou de transformação que excedam as operações insuficientes (nomeadamente, operações destinadas a assegurar a conservação dos bens, mudança de embalagem, lavagem, limpeza, extração de pó, remoção de tinta ou de outros revestimentos, passagem a ferro, operações simples de pintura e de polimento, adição de corantes ou aromatizantes, descasque e descaroçamento de fruta, frutos de casca rija e produtos hortícolas, operações simples de trituração, separação e corte, entre outras previstas no Acordo).
- Regra do não draubaque
A regra do não draubaque consta de alguns dos protocolos relativos aos produtos originários anexos aos acordos comerciais celebrados pela União Europeia, consagrando um princípio segundo o qual os componentes e as matérias não originárias que são objeto de operações de complemento de fabrico e transformação com vista à aquisição de origem não podem beneficiar de draubaque ou de isenções de direitos aduaneiros aquando da sua importação no território da parte contratante onde vão decorrer tais operações.
A ratio desta exigência prende-se com motivações que visam evitar situações de concorrência desleal. Com efeito, se um fabricante de um país terceiro que seja parte contratante num acordo de comércio livre celebrado com a UE no qual se prevê esta restrição do não draubaque pudesse exportar bens para a UE produzidos com componentes e outras matérias anteriormente importadas no seu país com benefício de isenção de direitos aduaneiros, tal fabricante adquiriria uma inaceitável vantagem competitiva em relação aos produtores europeus dos mesmos bens suscetíveis de conduzir a uma situação de concorrência desleal.
O Acordo UE-MERCOSUL não prevê qualquer regra desta natureza, pelo que nada impede que as matérias-primas não originárias utilizadas no fabrico de produtos originários de uma das Partes do acordo beneficiem de uma isenção de direitos aduaneiros aquando da sua importação.
- Mecanismos de cooperação administrativa
O Acordo UE-MERCOSUL estabelece que as autoridades aduaneiras ou as autoridades públicas competentes dos Estados-Membros da União Europeia e dos Estados do MERCOSUL facultam umas às outras, por meio de comunicação entre a Comissão Europeia e o Secretariado do MERCOSUL, os endereços das autoridades aduaneiras ou das autoridades públicas competentes responsáveis pela verificação dos atestados de origem.
Tendo como objetivo ultimo a monitorização da aplicação regular das disposições do Acordo, a União Europeia e o MERCOSUL prestam assistência recíproca, por intermédio das respetivas autoridades aduaneiras ou autoridades públicas competentes, na verificação da autenticidade dos atestados de origem e da exatidão das informações constantes desses atestados, sendo que a fim de prevenir, investigar e combater as infrações à legislação aduaneira, se prevê a cooperação entre as autoridades aduaneiras ou as autoridades públicas competentes, incluindo a presença de funcionários devidamente autorizados de uma Parte no território da outra, sob reserva do acordo dado e das condições estabelecidas pela Parte em cujo território a assistência é prestada.
- CONCLUSÃO
Em síntese, o Acordo UE-MERCOSUL configura-se como um instrumento estratégico de grande alcance, que procura equilibrar a liberalização do comércio com a proteção de setores sensíveis e a salvaguarda de elevados padrões regulatórios. Ao promover novas oportunidades económicas, reforçar a segurança jurídica e incorporar compromissos sólidos em matéria de sustentabilidade e responsabilidade social, o acordo reflete uma abordagem abrangente e contemporânea da política comercial. Não obstante os desafios e as preocupações que continuam a marcar o debate público em torno da sua implementação, a sua concretização poderá representar um passo decisivo no reforço das relações inter-regionais e na afirmação de um modelo de comércio internacional assente em regras, valores e cooperação mútua.
[1] Doravante referidos apenas como ‘Acordo UE-MERCOSUL’ para facilidade de referência.
Sofia Rijo. Licenciada em Direito pela Universidade Católica Portuguesa (Porto). Pós-Graduada em Direito Aduaneiro da União Europeia pela Universidade de Valencia. Sócia e Coordenadora da área de prática de Direito Aduaneiro e Comércio Internacional da ABREU ADVOGADOS. Membro fundadora da Greenlane. Membro da ADACE. Formadora da Ordem dos Despachantes Oficiais. Autora de diversas publicações e oradora em conferências e seminários relacionados com o Direito Aduaneiro e o Comércio Internacional.
