Caroline Caleffi*
O estudo analisa a constitucionalidade e proporcionalidade do inciso II, alínea ‘a’, do art. 82 da Lei Complementar nº 214/2025, que condiciona a fruição da imunidade às empresas comerciais exportadoras à comprovação de que possuem, no mínimo, um milhão de reais de patrimônio livre. O objetivo do estudo é verificar se a exigência é compatível com o princípio constitucional de livre concorrência e livre iniciativa. Para tanto, adota-se a metodologia dedutiva, mediante pesquisa bibliográfica, legislativa e jurisprudencial atualizada. Conclui-se que o requisito previsto no art. 82 da Lei Complementar apresenta novos desafios ao futuro do contencioso, diante dos indícios de desproporcionalidade em sentido estrito e potencial restrição indevida ao exercício da atividade exportadora.
1 INTRODUÇÃO
A imunidade tributária das exportações se concretiza como um importante instrumento da promoção da competitividade das empresas brasileiras. Nesse sentido, a Lei Complementar nº 214/2025 passou a condicionar o exercício da imunidade nas exportações indiretas, estabelecendo, entre outros requisitos, a necessidade de que as comerciais exportadoras demonstrem patrimônio líquido e livre em valor expressivo. Assim, a medida desafia limites da competência legislativa para regulamentar imunidades constitucionais e de sua compatibilidade com os princípios que regem a Ordem Econômica. O problema de pesquisa consiste em analisar se os requisitos econômicos exigidos pela nova redação do art. 82 da mencionada Lei Complementar contraria a Constituição Federal, especialmente se viola os princípios da livre iniciativa, livre concorrência, isonomia e tratamento favorecido às pequenas empresas, bem como busca avaliar se a norma atende ao postulado da proporcionalidade em sentido estrito. Justifica-se a pesquisa pela relevância prática da matéria, notadamente pelos impactos da reforma tributária sobre o comércio exterior e da recente divergência jurisprudencial acerca da validade da nova exigência inserta no inciso II, alínea ‘a’, do art. 82 da Lei Complementar nº 214/2025.
2 IMPOSTO DE EXPORTAÇÃO E A IMUNIDADE CONDICIONADA
O Poder Constituinte brasileiro decidiu que salvo exceções, os bens e direitos exportados do território nacional não são tributáveis, tendo em vista que o imposto será devido no Estado de destino, não no local de origem[1].
Com efeito, esta é a regra adotada em grande maioria dos países do mundo, de modo a somente onerar o local onde o bem é consumido, evitando que haja dupla tributação no local do exportador e destinatário. Noutras palavras, a imunidade das exportações nada mais é que a internalização da regra de destino, com a finalidade de conformar a incidência tributária à realidade já há muito utilizada pelo mercado internacional.
Não por outra razão, com o intuito de garantir a imunidade às exportações, o STF sedimentou entendimento de que a imunidade não alcança as operações anteriores à exportação, mas que é viável a transferência de créditos de ICMS das etapas precedentes a terceiros, sem incidência de PIS e Cofins nestas transações (RE 852.475 e RE 606.107), com a finalidade de desonerar a última etapa da cadeia de consumo.
Contudo, o art. 82 da Lei Complementar nº 214/2025 inovou o tema de imunidade ao condicionar que as comerciais exportadoras cumpram uma série de entraves práticos para fazer jus às imunidades constitucionais, sobretudo ao inserir a obrigatoriedade de possuir patrimônio líquido de um milhão de reais, além de suportar os demais custos normais da operação.
Assim, com o intuito de evitar fraudes e evasão fiscal foi introduzida uma condição restritiva de natureza econômica, a qual poderá ensejar na própria inviabilidade da atividade por empresas de pequenas operações, em especial as que trabalham como traders intermediárias, que compram mercadorias de baixa monta e revendem, sem atrair para si uma grande margem de lucro pela prestação de serviço.
Nessa ordem de ideias, se observa que o valor de patrimônio livre de um milhão de reais não é natural às empresas deste setor, notadamente aos pequenos exportadores indiretos. Logo, se questiona se tal medida não colocaria em cheque a livre iniciativa, limitando a concorrência às grandes empresas.
3 ANÁLISE DE CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA
Conforme ensina o professor Pedro Lenza a análise da conformidade das normas deve ser realizada em dois aspectos principais: a) adequação formal e b) adequação material das Leis com a Constituição Federal[2]. Partindo desses pressupostos, entende-se que a inconstitucionalidade formal decorre da inobservância do devido processo legislativo, isto é, do descumprimento das regras procedimentais previstas constitucionalmente para a elaboração da Lei, como falhas nas etapas de iniciativa, votação ou deliberação.
Sobre isso, o professor Leonardo Aguirra de Andrade[3] fundamenta que a Lei Complementar nº 214/2025 cumpre os requisitos de forma, em especial porque dispõe de matéria prevista no art. 146, inciso II, da Constituição Federal, o qual prevê à Lei Complementar regular limitações ao poder de tributar, razão pela qual poderia estabelecer regras gerais à imunidade constitucional.
Sob o aspecto material, entretanto, interessa analisar se há vício no conteúdo do art. 82 da Lei Complementar 214/2025, a fim de verificar se a matéria disciplinada afronta princípios, valores ou regras constitucionais[4].
Inicialmente é pertinente balizar se a exigência de valor livre de um milhão de reais às comerciais exportadoras é condizente com o princípio da livre concorrência, arrolado expressamente no art. 170, inciso IV do texto constitucional, em especial porque o papel da Livre Concorrência é a vedação de qualquer tipo de barreira que dificulte a concorrência comercial, como consectário do princípio da igualdade e isonomia.
A Livre Concorrência é pressuposto da Livre iniciativa, cujos postulados são meios para garantir a Ordem Econômica, isto é, se trata de um agir positivo do Estado para que se atinja o resultado previsto no art. 174, § 4º, da Constituição Federal que assim descreve: A Lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e o aumento arbitrário dos lucros”.
Partindo, portanto, da premissa proposta pela doutrina, é forçoso concluir que se quase 40% (quarenta por cento)[5] da exportações brasileiras são realizadas por empresas de micro e pequeno porte, não parece lógico exigir que todos os exportadores consigam demonstrar patrimônio livre no valor de um milhão de reais, notadamente porque para ser caracterizado como microempresa (ME), é necessário ter uma receita bruta anual de até trezentos e sessenta mil reais. Ou seja, se nem o faturamento chega ao montante exigido, é evidente que se está diante de uma restrição que veda a própria realização das atividades pelas pequenas empresas exportadoras indiretas.
Acerca da matéria, o Professor Fábio Konder Comparato ensina que há desvio de poder ou de finalidade, quando o legislador, ao fazer uso de um meio formalmente legítimo pretende alcançar resultado materialmente diverso, incorrendo em vício classicamente identificado pela doutrina francesa como détournement de pouvoir[6]. É o que ele chama de atalhamento constitucional, entendido como a vedação a qualquer expediente que busque abrandar, restringir, abreviar, dificultar ou impedir a plena produção dos efeitos dos preceitos constitucionais.
Noutro giro, o Princípio do Tratamento Favorecido para as empresas de pequeno porte deve estar intimamente interligado ao princípio da livre concorrência, conforme determinado pelo art. 179 do texto Constitucional, o qual estabelece uma incumbência prioritária ao Estado de garantir a equilibrada concorrência entre as empresas, o que não parece ser o caso da em análise.
Esse, inclusive, foi o raciocínio externado pelo Juízo da 7ª Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal[7], o qual recentemente analisou a matéria em um caso concreto, reconhecendo o afastamento do requisito previsto no inciso II, alínea ‘a’, do art. 82 da Lei Complementar 214/2025, à luz dos princípios da isonomia tributária, da neutralidade fiscal e da tributação no destino, bem como da livre concorrência e do desenvolvimento nacional, concedendo interpretação ampla às normas de imunidade relacionadas às exportações, de modo a assegurar sua máxima efetividade.
Entretanto, nem toda norma que contraria o texto da constituição precisa ser formalmente declarada inconstitucional, pois como bem analisado por Comparato acima citado, é possível realizar uma interpretação conforme, sem alteração de texto, de modo a coadunar o objetivo da Lei com os princípios constitucionais, em uma razoável economia processual.
4 DA ANÁLISE DE PROPORCIONALIDADE ESTRITA
A proporcionalidade em sentido estrito, nas palavras de Martha Leão[8], se trata da medida que ao ser aplicada, deve trazer mais benefícios que malefícios aos jurisdicionados, ou seja, uma regulamentação justa demanda que as vantagens sejam suficientes para suprir o prejuízo albergado pela norma.
Em palavras ainda mais simples, por meio de uma analogia, a doutrina alemã ilustra que “não se abatem pardais com tiros de canhões”, isto é, a proporcionalidade é atingida quando os meios são adequados aos fins propostos, não sendo razoável portanto que a Lei empregue meios abusivos para cumprir sua finalidade.
Ressalta-se que o postulado da proporcionalidade poderia ainda revelar a própria inconstitucionalidade do inciso II, alínea ‘a’, do art. 82 da Lei Complementar, porquanto, ainda que se possa reconhecer o fim visado (evitar a evasão fiscal), a medida seria desproporcional se para alcançar seu objetivo for necessário restringir a atividade exportadora de micro e pequenas empresas.
Não obstante, observa-se que em análise ao mencionado dispositivo, o Juízo da 7ª Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal entendeu que, de modo diverso, o artigo 82 da LC não restringiu as atividades de exportações, vez que “apenas estabeleceu mecanismos operacionais para assegurar que a desoneração alcance operações efetivamente destinadas ao exterior”[9].
Por conseguinte, seguindo o raciocínio externado até aqui, observa-se que a recente alteração legislativa do art. 82 da Lei Complementar já gerou decisões contrárias acerca da mesma matéria, tendo em vista que no Distrito Federal já existem dois precedentes contrários, um da Justiça Federal mencionado no tópico anterior, e outro da Justiça Estadual, aqui abordado.
Assim sendo, observa-se que a matéria está longe de ser apaziguada, bem como demonstra-se que o tema tende a gerar potenciais disputas judiciais, e não apenas isto, mas o destino interpretativo de dispositivos que envolvam Reforma Tributária em geral, a exemplo de entendimento divergentes entre IBS e CBS, revelando que a uniformidade das decisões ainda é elemento a ser perseguido pós reforma tributária.
5 CONCLUSÃO
Conclui-se que embora a Lei Complementar nº 214/2025 possua fundamento formalmente constitucional para regulamentar a imunidade das exportações, os requisitos patrimoniais previstos em seu art. 82, inciso II, alínea ‘a’, demonstram indícios de incompatibilidade material com os princípios constitucionais relacionados à Ordem Econômica. Além disso, ainda que se entenda pela constitucionalidade, é imprescindível que a aplicação do dispositivo se socorra de interpretação que privilegie a proporcionalidade estrita da norma, de modo a não prejudicar as micro e pequenas empresas. No mais, a existência de decisões judiciais divergentes sobre a matéria evidencia que a regulamentação proposta já inaugura um novo ciclo no contencioso, sobretudo em relação à Reforma Tributária e seus dispositivos concernentes à matéria de exportação.
REFERÊNCIAS
ANDRADE, Leonardo Aguirra de. Notas sobre a regulamentação da reforma tributária por lei complementar. Revista Direito Tributário Atual, São Paulo, n. 56, 2024.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República.
BRASIL. Justiça Federal. Seção Judiciária do Distrito Federal. 6ª Vara Federal Cível. Processo n. 1013794-80.2026.4.01.3400. Juiz Federal Manoel Pedro Martins de Castro Filho. Sentença de 1º jun. 2026.
BRASIL. Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios. 7ª Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal. Processo n. 0701878-82.2026.8.07.0018. Juiz de Direito Paulo Afonso Cavichioli Carmona. Sentença de 8 maio 2026.
COMPARATO, Fábio Konder. Direito público: estudos e pareceres. São Paulo: Saraiva, 1996.
LEÃO, Martha Toribio. A verdade no Direito Tributário. 1. ed. Salvador: JusPodivm, 2026.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional. Coleção Esquematizado. 30. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2026.
NASCIMENTO, Aysla Catarina Oliveira; CARDOSO, Fernando da Silva. Análise jurídica da Lei Complementar nº 214/2025: papel dos instrumentos fiscais verdes para uma transição sustentável. Revista do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, São Paulo, v. 36, n. 162, p. 57-74, 2025.
SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. 15. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2026.
SEBRAE. Pequenos negócios ampliam presença no comércio exterior e já representam quase 40% das empresas exportadoras. Agência Sebrae de Notícias, 12 maio 2026. Disponível em: https://agenciasebrae.com.br/dados/pequenos-negocios-ampliam-presenca-no-comercio-exterior-e-ja-representam-quase-40-das-empresas-exportadoras/. Acesso em: 7 jul. 2026.
[1] SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. 15. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2026, p. 62.
[2] LENZA, Pedro. Direito Constitucional. Coleção Esquematizado. 30. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2026, p. 757.
[3] ANDRADE, Leonardo Aguirra de. Notas sobre a regulamentação da reforma tributária por lei complementar. Revista Direito Tributário Atual, São Paulo, n. 56, p. 1-8, 2024, p. 5.
[4] NASCIMENTO, Aysla Catarina Oliveira; CARDOSO, Fernando da Silva. Análise jurídica da Lei Complementar nº 214/2025: papel dos instrumentos fiscais verdes para uma transição sustentável. Revista do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, São Paulo, v. 36, n. 162, p. 57-74, 2025.
[5] SEBRAE. Pequenos negócios ampliam presença no comércio exterior e já representam quase 40% das empresas exportadoras. Agência Sebrae de Notícias, 12 maio 2026.
[6] COMPARATO, Fábio Konder. Direito Público: estudos e pareceres. São Paulo: Saraiva, 1996, p.50.
[7] BRASIL. Justiça Federal. Seção Judiciária do Distrito Federal. 6ª Vara Federal Cível. Processo nº 1013794-80.2026.4.01.3400. Juiz Federal Manoel Pedro Martins de Castro Filho. Sentença de 1º jun. 2026.
[8] LEÃO, Martha Toribio. A verdade no Direito Tributário. 1. ed. Salvador: Editora JusPodivm, 2026, p. 124.
[9] BRASIL. Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios. 7ª Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal. Processo n. 0701878-82.2026.8.07.0018. Juiz de Direito Paulo Afonso Cavichioli Carmona. Sentença de 8 maio 2026
