Diogo Fazolo*
Acaba de ser publicado o relatório sobre os fluxos financeiros ilícitos relacionados ao comércio internacional no hemisfério ocidental pela organização não governamental Global Financial Integrity, e o Brasil ocupa a segunda colocação entre os países com maior discrepância comercial[1].
O relatório mede os fluxos financeiros ilícitos (illicit financial flows) por meio da faturação aduaneira anômala (trade mis-invoicing). Basicamente, compara o que um país declara exportar com o que o parceiro declara importar (e vice-versa).
Diferenças persistentes foram observadas no comércio exterior brasileiro, registrando um hiato acumulado de US$ 873 bilhões na década analisada (2013–2022). Esse montante representa parcela considerável do volume total movimentado irregularmente no hemisfério (US$ 3,64 trilhões).
Os fluxos financeiros ilícitos através de faturações anômalas na exportação
A atuação da Aduana tem sido historicamente voltada ao combate ao subfaturamento nas importações, sobretudo para evitar perda de arrecadação, como bem apontou a Organização Mundial das Aduanas[2].
Contudo, o subfaturamento nas exportações, com a finalidade de remeter lucros ao exterior, é mecanismo conhecido de internalização de recursos de origem ilícita no sistema financeiro formal, justamente por gerar remessa de valores ao exterior para evadir controles de capitais (evasão de divisas), imposto sobre a renda e royalties[3].
Ele ocorre quando o exportador emite fatura com valor inferior ao real de mercado, com a intenção de transferir valor adicional ao importador, reduzindo o pagamento oficialmente recebido.
O Brasil é apontado como grande exportador de capital ilícito por meio do subfaturamento na exportação (export under-invoicing), com aproximadamente três quartos de seus fluxos financeiros ilícitos escoando para fora do país dessa maneira.
Além disso, como a maioria das exportações não é tributada, há pouco incentivo imediato para a Aduana escrutinar o valor das mercadorias na saída do país.
Valor teórico de exportação
É preciso frisar que nosso ordenamento adota uma noção teórica do valor de exportação, consistente no preço normal que a mercadoria alcançaria em venda realizada em condições de livre concorrência no mercado internacional[4]. Não se trata, portanto, de preço necessariamente previsto em operação concreta.
Por consequência, essa concepção aproxima-nos da antiga Definição de Valor de Bruxelas, sempre criticada por suas distorções[5], em contraposição à noção positiva do valor aduaneiro adotada nas importações, em razão do Acordo de Valoração Aduaneira (AVA-GATT).
Desse modo, o preço pactuado entre partes independentes constitui indicativo do preço normal da mercadoria e pode ser aceito como valor aduaneiro na exportação. Contudo, a Aduana pode, em determinados casos, constituir esse valor e ajustá-lo se entender que não reflete o preço de mercado em condições de tempo e lugar similares.
Esse é o matiz particular da noção teórica do valor de exportação: a autoridade pode prescindir dos dados declarados para determiná-lo, ainda que sejam formalmente exatos. Isso confere elevado grau de discricionariedade, mas não implica, necessariamente, a existência de infração aduaneira[6].
A assimetria sancionatória do subfaturamento na exportação
Como o exportador deve declarar o valor aduaneiro na exportação para fins de controle, eventual inexatidão pode gerar consequências na esfera sancionatória.
Entretanto, diferentemente do que ocorre na importação, a legislação aduaneira brasileira é significativamente mais branda com o exportador.
O artigo 718 do Regulamento Aduaneiro exige fraude inequívoca relativa ao preço para aplicação da multa sobre o valor da mercadoria, o que não se verifica na importação.
A base legal das multas na exportação é a antiga Lei nº 5.025/1966 e como ocorre em outros pontos do regulamento, há idiossincrasias decorrentes da utilização de norma tão antiga.
O art. 718, § 2º, do Regulamento Aduaneiro estabelece que apenas mercadorias de exportação proibida podem ser retidas, o que ocorre para fins de aplicação da pena de perdimento, reprisando o que já previa os regulamentos anteriores (2002 e 1985).
Curiosamente, a norma que dá amparo legal ao regulamento trata a matéria em sentido diverso (art. 66, § 2º, da Lei nº 5.025/1966), permitindo a retenção da mercadoria até o pagamento da multa e satisfação das demais exigências.
É que o decreto que a regulamentou determinava a manutenção da mercadoria retida na aduana enquanto a multa era aplicada fora dela (pela Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil S.A.). Exigia-se, ainda, que a denúncia para apuração das infrações fosse acompanhada de firma reconhecida do signatário, com indicação de nome, residência e profissão[7].
Há sérias dúvidas quanto à efetiva aplicação dessa multa durante o regime militar, pois não é crível que alguém fosse registrar uma denúncia de fraude numa exportação com firma reconhecida e endereço durante regime de exceção, o que ajuda a persistência histórica do problema[8].
Posteriormente, o Regulamento Aduaneiro de 1985 passou a proibir a retenção da mercadoria nos casos de subfaturamento na exportação (art. 532, § 2º), sem revogação expressa da base legal anterior.
Em síntese, o subfaturamento na exportação não impede o embarque da mercadoria, pois não gera retenção.
Além disso, erros e omissões podem ser corrigidos e não caracterizam, por si só, intenção de fraude, cabendo à autoridade aduaneira orientar o exportador quanto ao procedimento adequado — cenário que não é comum na importação.
Por fim, não constitui infração a exportação com variação de preço não superior a dez por cento.
Artigo 341-G da Lei Complementar 214/2025: fim da assimetria sancionatória?
A reforma tributária produziu algumas inovações em matéria sancionatória aduaneira, dentre elas a criação da infração de declaração inexata no artigo 341-G, da LC 214/25[9], multa que já consta do manual aduaneiro da Receita Federal, mas que segue inaplicável por depender de regulamentação.
Numa primeira leitura a ideia de criar um tipo infracional para punir a declaração inexata na importação e da exportação parece boa, especialmente por eliminar a assimetria sancionatória apontada acima.
Mas como nenhum dispositivo da Lei nº 5.025/1966 foi revogado é mais provável que o que nos espera seja a cumulatividade das sanções e não o fim da assimetria, até por conta da ausência de menção do preço da mercadoria na infração nova.
Além disso, o nosso legislador parece avesso à ideia de sistematização (ao menos nas últimas décadas), optando reiteradamente pela hipertipificação. Em todo caso, muitas discussões nos aguardam, inclusive sobre a aplicação da nova multa de declaração inexata na exportação.
Conclusões
Embora o relatório não esclareça de forma suficiente se os fluxos financeiros abrangem ou não operações lícitas incorretamente reportadas (trade discrepancy), ele pode ser interpretado como indicativo de risco elevado de violação do controle aduaneiro.
Discrepâncias podem decorrer de múltiplos fatores, inclusive por conta do próprio método de definição do valor aduaneiro na exportação.
Resta claro que a legislação aduaneira apresenta uma assimetria sancionatória, tratando de forma mais branda o interveniente que subfatura o valor aduaneiro numa exportação, o que reduz o custo esperado do ilícito, gera uma estatística não confiável do comércio exterior brasileiro e explica por que relatórios e estudos internacionais apontam preferência por esse mecanismo nos fluxos financeiros ilícitos envolvendo o país.
[1] GLOBAL FINANCIAL INTEGRITY. Trade-Related Illicit Financial Flows in the Western Hemisphere (2013–2022). Washington, fevereiro de 2026.
[2] WCO. Illicit Financial Flows via Trade Mis-Invoicing. Study Report. 2018.
[3] FATF. Trade-based money laundering, Financial Action Task Force, 2006, p. 4; DEIAB JUNIOR, Remy. Combate à lavagem de dinheiro em operações de comércio exterior. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018, p. 120-123.
[4] Art. 2º do Decreto-Lei 1.578/1977.
[5] BIANCHI, Pablo González. El valor en aduana. Montevideo: Universidad de Montevideo, 2003, p. 66.
[6] ZOLEZZI, Daniel. Valor de exportación. Buenos Aires: Ediciones Iara, p. 251/253.
[7] Art. 126, § 3º, Decreto 59.607/1966.
[8] KAR, Dev. Brazil: capital flight, illicit flows, and macroeconomic crises, 1960-2012. Global Financial Integrity, 2014.
[9] Art. 341-G. As multas a serem aplicadas em razão de infrações por descumprimento de obrigações tributárias acessórias do IBS ou da CBS são as seguintes: XIX – omitir informação relativa a operações de importação ou exportação, ou prestá-la de forma inexata ou incompleta, desde que necessária à determinação do procedimento de controle fiscal: 100 (cem) UPF por informação. […] § 7º Para fins do disposto no inciso XIX do caput deste artigo: I – considera-se informação necessária à determinação do procedimento de controle fiscal aquela que identifique os responsáveis pela operação, indique a destinação econômica do bem ou serviço e os países de origem, de procedência e de aquisição e descreva as características essenciais do bem material.
