Diogo Teixeira e Guilherme Ferreira de Paula*
As modalidades de importação de mercadorias no Brasil
No Brasil, as operações de importação de mercadorias podem ocorrer por meio de diferentes arranjos contratuais, abrangendo tanto importações diretas como indiretas.
As operações diretas são aquelas nas quais, em resumo, o próprio interessado assume a operacionalização da transação, tomando para si a conta e o risco da aquisição da mercadoria estrangeira, bem como da destinação comercial / industrial subsequente.
As importações indiretas, por outro lado, caracterizam-se pela participação de uma empresa intermediária contratada pela pessoa (física ou jurídica) interessada na aquisição de mercadoria estrangeira.
Esta, usualmente uma “trading company”, atua de forma estruturada para possibilitar a internalização do bem estrangeiro.
As importações indiretas se dividem em duas modalidades específicas: a importação por conta e ordem de terceiros e a importação por encomenda, ambas regulamentadas atualmente pela Instrução Normativa RFB nº 1.861/2018.
Na importação por conta e ordem, a trading company exerce o papel de prestadora de serviços ao adquirente nacional, que, sob a perspectiva jurídica, é o comprador direto da mercadoria perante o fornecedor estrangeiro.
Assim, a importadora não adquire a propriedade do bem estrangeiro em nenhum momento, ainda que seja responsável pela execução dos trâmites de internalização, de modo que os custos relacionados à transferência de propriedade são suportados pela pessoa que efetivamente adquire os bens no exterior.
Por outro lado, na importação por encomenda, a trading company adquire a propriedade das mercadorias estrangeiras perante o exportador com obrigação contratual prévia de revenda à empresa encomendante.
Como consequência, os recursos empregados na operação de importação provêm da própria trading, ainda que a legislação admitida expressamente o pagamento antecipado do preço de aquisição pelo encomendante ou a prestação de garantias contratuais relativas à compra do produto nacionalizado.
A tributação aplicável às modalidades de importação
O regime tributário incidente varia conforme a modalidade de importação, especialmente no tocante ao PIS, à COFINS e ao ICMS.
No caso do ICMS-Importação, historicamente as unidades da Federação protagonizaram incontáveis controvérsias e disputas sobre a competência para a cobrança, resultando em inúmeros casos de bitributação sobre os importadores.
Esse debate foi especialmente relevante para as operações de importações diretas, quando seguida de transferência entre estabelecimentos do mesmo titular; e nos casos de importação por conta e ordem de terceiros, quando a trading company está sediada em estado distinto daquele de localização do adquirente.
Tais controvérsias, entretanto, já estão pacificadas pelo Supremo Tribunal Federal –STF e Superior Tribunal de Justiça – STJ há muitos anos, dado que a jurisprudência dos referidos tribunais superiores se consolidou no sentido de que o critério físico é irrelevante para a definição do ente competente para cobrar o ICMS, prevalecendo o critério jurídico.
Neste contexto, o Tema 520 do STF estabeleceu que, para fins de ICMS-Importação, o sujeito ativo da obrigação tributária é o Estado-membro no qual está estabelecido o destinatário legal da operação que deu causa à circulação da mercadoria.
O fundamento central para tanto reside na premissa de que o ICMS incide sobre a circulação jurídica da mercadoria, e não necessariamente sua movimentação física. Assim, deve prevalecer o Estado-membro onde se encontra quem juridicamente promove a entrada do bem no mercado interno, isto é, o efetivo destinatário econômico e contratual da operação.
Dado esta linha de interpretação, foi entendido que, nas operações por conta e ordem, o sujeito passivo deve ser o adquirente da mercadoria, enquanto nas importações diretas, este será o destinatário jurídico dos bens, alterando dessa forma o ente competente para exação do tributo.
Esse racional ensejou, em certa medida, um desalinhamento no que se refere à sujeição passiva dos tributos aduaneiros em operações de importação por conta e ordem a depender do respectivo tributo, dado que, com relação aos tributos federais, a legislação estabelece a trading company como contribuinte.
A sujeição passiva na CBS, IBS e II após a Reforma Tributária
Com a aprovação e regulamentação da Reforma Tributária do Consumo – RTC, o tema da sujeição passiva nas importações foi revisitado.
A Lei Complementar n° 214/25 – LC 214 estabeleceu que, no caso de importações de bens materiais, o contribuinte do Imposto sobre Bens e Serviços – IBS, da Contribuição sobre Bens e Serviços – CBS e do Imposto Seletivo – IS é o importador.
Contudo, determinou-se também que, no caso da importação por conta e ordem, o adquirente do bem material deve ser considerado como o verdadeiro importador para fins tributários, ainda que a DUIMP seja registrada pela trading company.
Assim, o critério adotado pela RTC, de certa forma, se alinhou ao entendimento consolidado do STF para o ICMS, afastando o modelo federal anterior.
Essa nova atribuição de sujeição passiva gerou, em um primeiro momento, uma assimetria em relação ao Imposto de Importação, que continuava a considerar a trading company (importador) como contribuinte.
Para harmonizar os conceitos e corrigir esse desalinhamento normativo, a Lei Complementar n° 227/26 – LC 227 alterou o Decreto-Lei 37/1966, passando a reconhecer o adquirente como sujeito passivo também do Imposto de Importação (ainda que a trading permaneça sendo responsável por infrações cometidas no processo de importação).
O cenário atual pós-RTC, portanto, indica que, na importação por encomenda, a trading continua sendo o sujeito passivo dos tributos aduaneiros. Já na importação por conta e ordem, o adquirente assume essa condição, enquanto a trading de fato passa a atuar como prestadora regular de serviços no âmbito nacional.
Obrigações acessórias e impactos práticos durante a transição
A alteração dos critérios de sujeição passiva traz desafios práticos relevantes, especialmente no cumprimento de obrigações acessórias durante o período de convivência entre os regimes atual e novo.
A IN 1.861/2018 determina um fluxo específico de emissão de notas fiscais nas importações por conta e ordem, que inclui a emissão de nota fiscal de entrada e de saída pela trading (esta última emitida contra o adquirente das mercadorias) e nota fiscal de prestação de serviços, também da trading company para o adquirente.
Com a nova configuração, em princípio, a nota fiscal de entrada deveria ser emitida diretamente pelo adquirente, já que este passa a ser o contribuinte da CBS e do IBS na importação.
Contudo, essa lógica não se aplica integralmente, dado que a legislação do IPI não foi revogada, e, ainda que diversos produtos passem a ser sujeitos à alíquota zero, este imposto ainda resguardará alíquota positiva após 2027. Assim, considerando que a legislação do IPI ainda estabelece a trading company como importador, e a saída dos bens materiais importados para o adquirente como fato gerador do imposto, o lançamento do imposto dependerá da emissão do referido documento fiscal.
Diante dessa sobreposição de regras, torna-se essencial uma regulamentação específica para orientar o cumprimento das obrigações acessórias, notadamente durante o período de testes e de transição, tanto para as tradings companies quanto para os adquirentes.
A falta de clareza pode gerar inconsistências práticas no mercado e, em última análise, em contencioso futuro.
As lacunas e incertezas sobre os créditos de IPI e sobre o local da operação para fins de IBS
A LC 214 também deixou lacunas importantes, especialmente quanto ao aproveitamento de créditos de IPI na importação de bens destinados à revenda existentes em 2026 nos casos em que a alíquota do imposto for reduzida a zero em 2027, conforme art. 454 da referida Lei Complementar.
De acordo com a legislação vigente, o ressarcimento ou compensação do saldo credor de IPI é limitado a matérias-primas, produtos intermediários e materiais de embalagem utilizados no processo industrial, havendo risco relevante de acúmulo de créditos sem solução prática, o que pode gerar grave ineficiência tributária ou mesmo contencioso.
Além disso, permanecem dúvidas acerca da aplicação / interpretação do conceito de local da operação previsto na LC 214.
O critério físico adotado para definir o Estado e Município competentes para a aplicação de alíquota do IBS no momento do registro da DUIMP — que ocorre antes da efetiva destinação física da mercadoria — tende a gerar muitas controvérsias, especialmente no caso de operações pulverizadas.
Esse tema, ainda sem solução normativa clara, foi objeto do artigo “A tributação aduaneira pós-Reforma Tributária: soluções e problemas à vista” publicado aqui no IPDA (Link).
Considerações finais
Apesar dos avanços trazidos pela RTC e da redefinição da sujeição passiva nas diferentes modalidades de importação, ainda subsistem incertezas relevantes.
A implementação da RTC exigirá planejamento cuidadoso por parte das empresas e das novas regulamentações a serem editadas pelas autoridades fiscais.
Somente com ajustes consistentes e orientações claras será possível alcançar os objetivos centrais da reforma: simplificação, segurança jurídica e redução da litigiosidade no ambiente tributário brasileiro.
Diogo Martins Teixeira é Sócio do escritório Machado Meyer Advogados. Bacharel em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Pós-Graduado pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP).
Guilherme Ferreira de Paula é advogado. Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC/RJ). Pós-Graduando em Direito Tributário pela Fundação Getúlio Vargas (FGV/RJ).
