Paula Ventura e Rodrigo do Vale*
A Reforma Tributária do consumo foi concebida com o objetivo de aproximar a tributação brasileira das melhores práticas internacionais. No comércio exterior, essa aproximação passa necessariamente pela neutralidade das exportações. Nas diretrizes da OCDE sobre VAT/GST, a tributação do consumo em operações internacionais é orientada pelo princípio do destino: a tributação deve recair sobre o consumo no país de destino, e não no país de origem. Por essa lógica, exportações devem ser desoneradas, com recuperação dos tributos incidentes nas etapas anteriores, de modo a evitar que tributos domésticos sejam incorporados ao custo dos bens e serviços destinados ao exterior.
Essa racionalidade, já presente no sistema atual, foi mantida pela Reforma Tributária no desenho do IBS e da CBS. A Emenda Constitucional nº 132/2023 assegurou que esses tributos não incidam sobre exportações, com manutenção e aproveitamento dos créditos vinculados às aquisições realizadas pelo exportador. No plano infraconstitucional, a Lei Complementar nº 214/2025 qualificou as exportações de bens e serviços para o exterior como operações imunes ao IBS e à CBS, preservando a neutralidade da cadeia anterior por meio da apropriação e utilização dos créditos pelo exportador, observadas as regras gerais de creditamento.
Ao mesmo tempo que a desoneração das exportações foi prestigiada no plano constitucional e na lei complementar, a regulamentação do novo sistema passou a prever, em determinados casos, regimes condicionados, habilitações prévias e requisitos subjetivos que vão além da comprovação da destinação exportadora. Esse movimento aparece, em especial, nas regras aplicáveis à exportação indireta e ao drawback-suspensão.
Este artigo examina os limites dessas condições e em que medida a desoneração constitucional das exportações pode depender de requisitos que não dizem respeito diretamente à operação exportadora, mas ao perfil do contribuinte. O tema, que já provocou as primeiras movimentações no contencioso do novo sistema, exige uma análise crítica sobre o equilíbrio entre controle aduaneiro, prevenção de desvios ao mercado interno e efetividade da neutralidade tributária nas exportações.
1. A neutralidade da exportação e a cadeia que antecede o embarque
A imunidade aplicável à exportação direta é apenas uma parte da neutralidade que se espera de um tributo sobre valor agregado em uma cadeia de valor. Para que a desoneração seja efetiva, é necessário considerar também o tratamento conferido às etapas que antecedem o embarque. Em uma cadeia produtiva, a exportação costuma ser precedida por aquisição de insumos, industrialização, remessas entre estabelecimentos, contratação de terceiros, armazenagem, transporte e, em muitos casos, intermediação por empresas comerciais exportadoras.;
Se a desoneração for reconhecida apenas no momento da exportação final, há risco de acúmulo de resíduos tributários nas etapas anteriores, com impacto sobre custo, fluxo de caixa e competitividade do produto nacional em cadeias globais. Por outro lado, quanto mais o sistema antecipa a desoneração para operações preparatórias, maior passa a ser a necessidade de controles que assegurem a efetiva destinação ao exterior e evitem a redestinação da mercadoria ao mercado interno sem o recolhimento dos tributos devidos.
Essa tensão não é nova no comércio exterior, mas ganha novo capítulo com a Reforma Tributária. A legislação e a regulamentação passaram a estruturar hipóteses em que a desoneração não opera apenas como consequência direta da exportação, mas por meio de regimes suspensivos, habilitações prévias, prazos, controles documentais e requisitos de manutenção.
A partir daí, o debate passa a se concentrar nos limites do controle fiscal e aduaneiro. Controles voltados a comprovar a destinação exportadora preservam a neutralidade do sistema e são coerentes com a lógica de regimes condicionados. Já exigências que restringem o acesso à desoneração com base em critérios desconectados da operação exportadora podem comprometer a própria efetividade dessa neutralidade. Essa distinção é especialmente relevante nas duas hipóteses examinadas a seguir, a exportação indireta e o drawback-suspensão, nas quais a desoneração depende não apenas da vinculação da operação ao exterior, mas também do cumprimento de requisitos prévios de habilitação, controle e manutenção.
2. Exportação indireta e requisitos subjetivos para aproveitamento da suspensão
Empresas comerciais exportadoras e tradings permitem que produtores nacionais acessem mercados externos sem internalizar toda a estrutura necessária à exportação direta. Para muitos setores, esse modelo não é uma exceção, mas a forma ordinária de internacionalização.
No regime do ICMS, a Lei Complementar nº 87/1996 equiparou às exportações as saídas com fim específico de exportação para empresa comercial exportadora, inclusive tradings. No plano federal, o STF reconheceu, no Tema 674, que a imunidade das contribuições sobre receitas de exportação alcança operações indiretas realizadas com a participação de sociedade exportadora intermediária. O elemento central identificado pelo Supremo não foi o perfil subjetivo do intermediário, mas a vinculação da operação à exportação.
A LC nº 214/2025 adotou construção mais restritiva para o IBS e a CBS. O art. 82 prevê que o pagamento desses tributos pode ser suspenso no fornecimento de bens materiais com fim específico de exportação à empresa comercial exportadora que atenda cumulativamente a determinados requisitos. Entre eles estão certificação no Programa OEA, patrimônio líquido mínimo de R$ 1 milhão ou equivalente ao valor dos tributos suspensos, opção pelo Domicílio Tributário Eletrônico, escrituração contábil digital e regularidade fiscal perante as administrações tributárias. O Regulamento do IBS, em seu art. 97, reproduz essa lógica e exige habilitação da empresa comercial exportadora em ato conjunto da RFB e do CGIBS[1].
O regime opera em duas etapas. No primeiro momento, suspende-se o pagamento do IBS e da CBS incidentes sobre o fornecimento com fim específico de exportação. Após a exportação efetiva, a suspensão converte-se em alíquota zero. Caso a exportação não ocorra no prazo de 180 dias ou haja descumprimento das condições aplicáveis, os tributos suspensos tornam-se exigíveis. A empresa comercial exportadora passa a ser responsável pelo recolhimento em hipóteses como redestinação ao mercado interno, destruição, extravio, furto ou roubo antes da exportação.
O desenho pode ser legítimo quando as condições servem para controlar a destinação exportadora. Requisitos como rastreabilidade da mercadoria, vinculação entre nota fiscal e documento de exportação, prazo de comprovação da saída ao exterior, segregação de estoque e responsabilização por desvio de finalidade têm relação direta com a operação e com a neutralidade exportadora. O problema surge quando os requisitos deixam de controlar a operação concreta e passam a selecionar previamente os contribuintes autorizados a operar com suspensão, como ocorre com exigências de patrimônio líquido mínimo, certificação OEA ou regularidade fiscal perante múltiplas administrações tributárias.
Embora possa se argumentar que a tributação da operação intermediária não eliminaria a neutralidade, já que o exportador poderia se creditar do IBS e da CBS e solicitar o ressarcimento do saldo acumulado, esse argumento não resolve integralmente o problema. A LC nº 214/2025 prevê prazo de 60 dias para pedidos enquadrados em critérios de menor risco, prazo geral de 180 dias e prazo de até 360 dias quando houver procedimento de fiscalização. O direito ao crédito e ao ressarcimento atenua o problema, mas não o resolve. A tributação da etapa intermediária produz impacto sobre fluxo de caixa, custo financeiro e capital de giro, tornando a neutralidade dependente da previsibilidade e da eficiência dos procedimentos administrativos de ressarcimento.
A controvérsia já chegou ao Judiciário. Em relação ao IBS, a 7ª Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal, no Mandado de Segurança Coletivo nº 0701878-82.2026.8.07.0018, reconheceu o direito das empresas representadas pelo Conselho Brasileiro das Empresas Comerciais Importadoras e Exportadoras (CECIEX) à não incidência do imposto em operações de fornecimento de bens com finalidade específica de exportação, independentemente do cumprimento dos requisitos do art. 82 da LC nº 214/2025. Em relação à CBS, porém, a 6ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, no processo nº 1013794-80.2026.4.01.3400, adotou entendimento oposto e manteve a aplicação do art. 82 quanto aos requisitos previstos para a suspensão da contribuição.
A divergência entre as decisões ilustra uma dificuldade institucional relevante do novo sistema. Embora IBS e CBS compartilhem a mesma lógica de desoneração das exportações e tenham sido disciplinados pelo mesmo dispositivo da LC nº 214/2025 para fins de exportação indireta, a separação entre os sujeitos ativos e as respectivas competências jurisdicionais pode levar a discussões paralelas sobre uma mesma operação econômica. O resultado é um risco de assimetria decisória justamente em um modelo que foi concebido para funcionar de forma integrada.
3. Drawback-suspensão e a ampliação dos requisitos de acesso
Diferentemente da exportação indireta, o drawback sempre foi estruturado como regime condicionado. Sua finalidade é evitar que tributos sobre insumos componham o custo do produto brasileiro exportado. A condição é inerente à sua natureza.
A LC nº 214/2025 preservou o drawback para fins de IBS e CBS, com aplicação concentrada na modalidade suspensão. O art. 90 prevê a suspensão desses tributos na importação de bens materiais submetidos a regime aduaneiro especial de aperfeiçoamento, com possibilidade de extensão a bens adquiridos no mercado interno. No caso do drawback-suspensão, a regulamentação confirma que o regime pode alcançar etapas intermediárias vinculadas à produção do bem exportado, incluindo industrialização, reparo, criação, cultivo e atividade extrativista.
A possibilidade de estender a suspensão a aquisições no mercado interno e a etapas intermediárias torna o regime mais aderente à realidade das cadeias produtivas exportadoras. Ao alcançar operações anteriores à exportação final, o drawback-suspensão reduz assimetrias entre insumos importados e nacionais e evita que a neutralidade dependa apenas de ressarcimento posterior de créditos.
A regulamentação, porém, reforçou de forma significativa o controle prévio para fruição do regime. A pessoa jurídica deve ser habilitada em ato conjunto da RFB e do CGIBS e cumprir requisitos como regularidade fiscal perante os entes nos quais localizados seus estabelecimentos, ausência de determinados registros sancionatórios, habilitação para operar no comércio exterior, sistema informatizado de controle de estoque e relatório detalhado de capacidade industrial.
A regulamentação também impõe condições de manutenção do regime. Entre elas estão a exportação anual mínima equivalente a 50% do valor suspenso, a aplicação de pelo menos 70% dos bens na produção, a limitação do montante de IBS e CBS suspensos ao patrimônio líquido da empresa e, a partir do segundo ano, a observância de indicadores financeiros, como participação de capital de terceiros, liquidez geral e relação entre dívida líquida e LAJIDA[1].
No drawback, a existência de condições é compatível com o regime. A questão não é por um drawback incondicionado, mas verificar se os requisitos guardam relação com a finalidade do regime. Exigências de controle de estoque, documentação fiscal e aduaneira, vinculação ao produto exportado, prazos de comprovação da exportação e responsabilização pelo inadimplemento do compromisso exportador são compatíveis com a lógica aduaneira. Filtros amplos de capacidade financeira, histórico exportador e indicadores contábeis, quando aplicados como condição absoluta de acesso, podem restringir o regime para empresas em fase inicial de internacionalização, pequenos e médios exportadores ou fornecedores de cadeias exportadoras maiores, sem que essa restrição esteja conectada à comprovação da destinação exportadora.
Os regulamentos ainda preveem que ato conjunto da RFB e do CGIBS disciplinará os procedimentos de habilitação, cancelamento e controle das operações. A efetividade operacional do regime, portanto, dependerá também da forma como esses atos complementares serão estruturados.
4. Condição instrumental e condição seletiva
A análise dos dois regimes permite distinguir condições instrumentais e condições seletivas. As primeiras verificam se a operação efetivamente se enquadra na hipótese desonerada, acompanhando a mercadoria, o fluxo documental, os prazos aplicáveis e a comprovação da exportação. São condições compatíveis com o controle aduaneiro, porque se conectam diretamente à destinação exportadora. As condições seletivas, por outro lado, restringem previamente o universo de contribuintes autorizados a acessar a desoneração, ainda que a operação concreta esteja vinculada à exportação. Por se afastarem da operação e se concentrarem no perfil do contribuinte, exigem maior escrutínio de proporcionalidade.
Os regulamentos do IBS e da CBS combinam os dois tipos. De um lado, há requisitos vinculados à operação: controle de estoque, comprovação da exportação, documentação fiscal, segregação por ato concessório e responsabilização pelo descumprimento. De outro, há filtros subjetivos e econômico-financeiros: histórico exportador, patrimônio líquido, indicadores contábeis, regularidade perante múltiplas administrações e ausência de registros restritivos.
A administração pode graduar obrigações acessórias, exigir garantias em situações específicas e estabelecer procedimentos diferenciados por nível de risco. O que é incompatível com a neutralidade das exportações é substituir o controle da operação por um filtro geral de elegibilidade subjetiva. Quando isso ocorre, exportadores que realizam operações materialmente vinculadas ao exterior são direcionados para o modelo de débito, crédito e ressarcimento, com os impactos sobre fluxo de caixa e capital de giro já descritos.
Por isso, a distinção entre condição instrumental e condição seletiva não é apenas conceitual, ela serve como critério de controle da regulamentação. Quanto mais a condição se aproximar da comprovação da exportação, maior tende a ser sua legitimidade. Quanto mais se afastar da operação e se concentrar em atributos gerais do contribuinte, maior deve ser o escrutínio de proporcionalidade.
5. Conclusão
A Reforma Tributária preservou a desoneração das exportações como elemento estrutural do IBS e da CBS. Em determinadas situações, contudo, essa desoneração passou a operar por meio de regimes condicionados, sujeitos a habilitações prévias e requisitos que vão além da comprovação da destinação exportadora.
A existência de condições não é, por si só, incompatível com a lógica do comércio exterior. O direito aduaneiro convive historicamente com regimes sujeitos a controle, prazo, finalidade específica e extinção regular. Mecanismos de acompanhamento da operação são necessários para assegurar que a desoneração alcance bens e operações efetivamente vinculados à exportação e para evitar desvios ao mercado interno.
Com a Reforma Tributária, esses regimes passam a ter maior relevância para a efetividade da neutralidade no novo IVA dual. A desoneração das exportações não dependerá apenas da previsão constitucional ou da disciplina da lei complementar. Sua efetividade também será influenciada pela forma como os regulamentos e atos operacionais definirão o acesso, a manutenção e a extinção dos regimes suspensivos.
Os regulamentos avançaram ao reconhecer a necessidade de suspensão em regimes especiais, integrar importações e aquisições no mercado interno e admitir etapas intermediárias de industrialização no drawback. Ao mesmo tempo, ampliaram requisitos de habilitação e manutenção que deslocam parte do controle da operação para o perfil do contribuinte.
Nos casos examinados, a legitimidade desses requisitos depende da sua conexão com a operação exportadora. Condições voltadas a demonstrar a vinculação da mercadoria à exportação tendem a ser compatíveis com a neutralidade constitucional. Condições baseadas em atributos gerais do contribuinte, sem relação direta com a operação concreta, exigem justificativa que guardem relação com o princípio da proporcionalidade.
O direito ao crédito e ao ressarcimento é componente essencial do novo sistema, mas não substitui integralmente a desoneração imediata. Quando o ressarcimento depende de prazo administrativo, eventual fiscalização e capacidade financeira do exportador para suportar o intervalo entre o pagamento do tributo e a recuperação do crédito, a neutralidade passa a depender também da eficiência operacional da administração tributária.
Os atos complementares ainda pendentes terão papel relevante na definição prática desse equilíbrio. Critérios proporcionais e graduados por risco podem preservar a racionalidade fiscal sem comprometer a neutralidade das exportações. Filtros rígidos e automáticos, especialmente quando desconectados da operação exportadora, tendem a ampliar a litigiosidade em torno da desoneração das exportações no IBS e na CBS.
[1] Comitê Gestor do IBS
[2] Lucros Antes de Juros, Impostos, Depreciação e Amortização — equivalente ao inglês EBITDA (Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization).
