Diogo Teixeira*
Um dos principais temas aduaneiros abordados em 2025 foi o julgamento do Tema 1.293 pela 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), o qual tratou da aplicação da prescrição intercorrente em matéria aduaneira.
Essa discussão, que se arrastou por muitos anos, teve um desfecho favorável à tese dos contribuintes, sendo definido em resumo que a prescrição intercorrente (Lei nº 9.873/99) se aplica às multas aduaneiras, ainda que a penalidade possa colaborar reflexamente para a fiscalização do recolhimento dos tributos aduaneiros.
A tese aprovada excetuou apenas quando a obrigação descumprida visava direta e imediatamente à arrecadação ou à fiscalização dos tributos incidentes sobre o negócio jurídico realizado.
Por ser relevante, trazemos a íntegra da tese fixada:
“1. Incide a prescrição intercorrente prevista no art. 1º, §1º, da Lei 9.873/1999 quando paralisado o processo administrativo de apuração de infrações aduaneiras, de natureza não tributária, por mais de 3 anos.
2. A natureza jurídica do crédito correspondente à sanção pela infração à legislação aduaneira é de direito administrativo (não tributário) se a norma infringida visa primordialmente ao controle do trânsito internacional de mercadorias ou à regularidade do serviço aduaneiro, ainda que, reflexamente, possa colaborar para a fiscalização do recolhimento dos tributos incidentes sobre a operação.
3. Não incidirá o art.1º, §1º, da Lei 9.873/99 apenas se a obrigação descumprida, conquanto inserida em ambiente aduaneiro, destinava-se direta e imediatamente à arrecadação ou à fiscalização dos tributos incidentes sobre o negócio jurídico realizado.”
Entretanto, contrariando (ou não) as expectativas de que o assunto teria um fim, novas teses (adotadas principalmente por representantes do Fisco no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais -CARF) começam a ser ventiladas para limitar os efeitos do julgamento do STJ, inaugurando mais um capítulo desta novela jurídica.
Este artigo tem como base as discussões havidas na sessão de julgamento do processo Administrativo nº 15165.720001/2020-11, ocorrida em 11 de dezembro de 2025 e envolvendo a Cervejaria Petrópolis do Centro Oeste Ltda em recuperação judicial, acusada de interposição fraudulenta e imputada multa substitutiva do perdimento.
Até a elaboração deste artigo o julgamento ainda não foi finalizado, pois o processo foi retirado de pauta para análise do mérito após intensos debates – cerca de 5 horas de julgamento – sobre o tema da prescrição intercorrente, o qual foi decidido a favor do Fisco por voto de qualidade.
Assim, este julgamento (um dos primeiros – se não o primeiro – após o trânsito em julgado da decisão do STJ) é bastante relevante para antecipar os próximos passos do CARF sobre a matéria.
Contextualização da discussão
Os debates na sessão de julgamento se concentraram se a multa substitutiva do perdimento é de natureza tributária ou uma sanção administrativa aduaneira.
Sendo tratada como tributária, seria aplicado o regime do Código Tributário Nacional (CTN); enquanto se considerada uma sanção administrativa aduaneira, a Lei nº 9.873/99 (e, com isso, a prescrição intercorrente administrativa).
No julgamento, parte dos Conselheiros entendeu que a interposição fraudulenta atinge primariamente o controle aduaneiro em si; quanto outra parte sustentou se conectar diretamente ao dever de pagar e fiscalizar tributos na importação.
O critério de análise proposto pela Conselheira relatora
A relatora do caso, Conselheira Cynthia Elena de Campos, construiu seu voto com uma ideia-base: é preciso separar três coisas diferentes — (i) a natureza da infração, (ii) a natureza da penalidade e (iii) a natureza do crédito resultante.
Essa distinção seria importante pois muitas discussões misturam tais conceitos, conduzindo a potenciais interpretações incorretas. Por exemplo: uma infração pode ocorrer no ambiente do comércio exterior (o que sugere “aduaneiro”), mas gerar efeitos econômicos e fiscais relevantes (o que parece “tributário”).
Segundo a relatora, a confusão entre esses planos explicaria parte das leituras equivocadas do Tema 1.293 do STJ.
O ponto não seria dizer que “toda multa administrativa é tributária” ou “toda multa aduaneira é não tributária”, mas sim olhar o critério material, isto é, a finalidade principal da norma e o bem protegido em primeiro plano.
A partir dessa lente, o voto procurou responder: quando se pune a interposição fraudulenta por meio da multa substitutiva do perdimento, o objetivo principal é arrecadar / proteger a arrecadação de tributos, ou é proteger o controle do comércio exterior?
A interpretação da Conselheira relatora como infração aduaneira
No entendimento da Conselheira Cynthia, a interposição fraudulenta é, em essência, uma infração aduaneira, pois trata da violação do controle aduaneiro, considerado um bem jurídico autônomo, ligado inclusive a fundamento constitucional (art. 237 da CF).
Em síntese, o Estado precisa saber quem está importando, com quais documentos, com qual responsabilidade, com qual rastreabilidade. Se a operação “mascara” o verdadeiro responsável, o problema primário é o enfraquecimento do controle e da fiscalização do comércio exterior.
A Conselheira relatora reconheceu que a interposição fraudulenta pode trazer reflexos tributários relevantes, como a quebra de cadeia do IPI ou impactos em outros tributos, entretanto, esses efeitos não alteram o núcleo da infração: o que foi atacado diretamente foi o poder de controle da aduana.
Também foi arguido um ponto institucional no voto: o direito aduaneiro não seria apenas “um capítulo do direito tributário”, pois tem funções próprias que incluem regulação, fiscalização, segurança e polícia administrativa, indo além da arrecadação.
No caso da multa por interposição fraudulenta, a relatora listou três conclusões práticas:
- a sanção busca coibir fraudes ao controle aduaneiro;
- a tutela primária não é arrecadar, mas preservar a integridade do sistema de comércio exterior;
- por isso, o crédito teria natureza administrativa aduaneira, ainda que dialogue com o sistema tributário.
Com base nisso, seu voto foi pela caracterização da multa substitutiva do perdimento como de natureza administrativa-aduaneira, e, com isso, pela aplicação da Lei nº 9.873/99.
Um argumento de coerência: a sanção deve se harmonizar com o bem protegido
A conclusão do voto da Conselheira relatora pode ser resumida da seguinte forma: não se deve chamar a multa de “tributária” apenas porque o caso envolve importação e tem impacto econômico. Para ela, a coerência do sistema sancionador exige que a natureza da sanção acompanhe o bem jurídico violado.
Se uma infração atinge o controle aduaneiro, a resposta sancionatória deveria permanecer no campo aduaneiro. Do contrário, haveria uma espécie de “mistura de regimes”, o que pode causar insegurança jurídica e decisões inconsistentes ao longo do tempo.
Esse ponto é relevante porque, na prática, o mesmo fato (uma fraude na importação, por exemplo) pode ser enquadrado com diferentes consequências: perdimento físico, multa substitutiva, exigências tributárias, reflexos em outros tributos. Se cada consequência seguir um “mundo” jurídico desconectado, a previsibilidade do sistema fica mais baixa.
O voto da Conselheira Mariel Orsi: reforço e aprofundamento técnico
A Conselheira Mariel Orsi Gameiro acompanhou a relatora e apresentou voto com forte ênfase na autonomia do direito aduaneiro.
Seu entendimento parte da premissa de que o direito aduaneiro tem identidade própria e não pode ser visto como soma de regras tributárias e administrativas.
O bem central tutelado é o controle aduaneiro, entendido como um conjunto de funções do Estado voltadas à regulação, fiscalização, segurança e integridade das operações internacionais.
Um ponto central no voto foi a crítica à ideia de “tributarizar” as infrações aduaneiras.
Conforme seu entendimento, é incoerente punir infrações aduaneiras com penalidades tributárias, pois isso cria um cenário de baixa clareza normativa.
A interposição fraudulenta atinge diretamente o poder de polícia aduaneiro, a confiabilidade documental e a rastreabilidade.
Mesmo que exista evasão fiscal, o ataque principal é ao funcionamento correto do controle de importações e exportações.
A Conselheira Mariel também alertou para efeitos colaterais desta potencial confusão normativa: se essas penalidades forem tratadas como tributárias, podem surgir consequências sistêmicas indesejadas, como a aplicação indevida de limites constitucionais concebidos para multas tributárias, dificuldades de compatibilização com a pena de perdimento e, no limite, desorganização do sistema aduaneiro como um todo.
A divergência do Conselheiro Anselmo Messias: foco na arrecadação e na fiscalização
O Conselheiro Anselmo Messias abriu divergência adotando, segundo ele, exatamente o mesmo critério material do Tema 1.293 do STJ.
Segundo o Conselheiro, a pergunta correta a ser feita não é se a infração é “aduaneira” em sentido amplo, mas sim se a obrigação descumprida se destina direta e imediatamente à arrecadação ou à fiscalização de tributos. Se a resposta for positiva, a prescrição intercorrente administrativa não será aplicável.
Aplicando essa lógica, ele sustentou que a interposição fraudulenta tem como núcleo ocultar o real sujeito passivo, impedindo a identificação, fiscalização e cobrança dos tributos na importação e de tributos reflexos (como IPI, ICMS e IRPJ). E, segundo ele, essa é a razão econômica da conduta: produzir impacto tributário relevante.
O método dos “dois marcos”: o que entra e o que fica fora
Para organizar a tese, o Conselheiro Anselmo utilizou o método dos “dois marcos”: aquilo que deve ser alcançado pela prescrição intercorrente administrativa e aquilo que não deve.
No “primeiro marco” (o que deve), estariam infrações cujas sanções se destinam principalmente a controlar o trânsito internacional de mercadorias ou assegurar a regularidade do serviço aduaneiro, ainda que existam reflexos tributários indiretos.
No “segundo marco” (o que não deve), estariam infrações em que a obrigação descumprida se destina direta e imediatamente à arrecadação ou à fiscalização de tributos incidentes sobre a operação.
Para o Conselheiro, a interposição fraudulenta se enquadra no segundo marco, prevalecendo o CTN (e não a Lei nº 9.873/99).
O Conselheiro Arnaldo Dornelles: “é preciso descer uma camada”
O Presidente da Turma, Conselheiro Arnaldo Dornelles, acompanhou a divergência e acrescentou um ponto metodológico próprio.
Ele rejeitou a premissa de que basta identificar o controle aduaneiro como bem jurídico tutelado para afastar a natureza tributária da sanção. Para ele, isso seria trabalhar em um nível muito abstrato.
O controle aduaneiro, na visão apresentada, seria um “gênero” que contém várias “espécies”: algumas ligadas diretamente à tributação (como o controle voltado à correta incidência de tributos) e outras não tributárias (como proibições, restrições e licenças de importação).
Por isso, dizer que a infração é “aduaneira” não resolve o problema, porque o direito aduaneiro convive estruturalmente com normas tributárias.
A solução proposta por Arnaldo foi “descer uma camada” e analisar qual obrigação concreta foi descumprida e qual finalidade normativa predomina naquela obrigação específica.
Na sua interpretação do Tema 1.293, o STJ não teria autorizado aplicar a Lei nº 9.873/99 de forma ampla a todas as sanções administrativas, mas sim exigiu investigar a finalidade normativa da obrigação descumprida.
Nesse contexto, quando a sanção decorre do descumprimento de obrigação cujo núcleo é garantir o adimplemento tributário, na sua interpretação, o crédito resultante assume natureza tributária — mesmo que, formalmente, a multa seja chamada de “administrativa”.
E, sendo o crédito tributário, aplica-se o CTN como norma geral.
Com isso, votou pelo afastamos da prescrição intercorrente administrativa no caso da multa por interposição fraudulenta.
O resultado: afastamento da prescrição intercorrente por voto de qualidade
Ao final, por voto de qualidade, ficaram vencidas as Conselheiras Cynthia Elena, Mariel Orsi e Larissa Cássia Favaro, que defendiam a aplicação da prescrição intercorrente, prevalecendo a interpretação de que a multa por interposição fraudulenta é crédito de natureza tributária.
Considerações finais
O julgamento acima demonstra que a discussão sobre a prescrição intercorrente em matéria aduaneira ainda está longe de ter um consenso, sendo esta nova etapa de debates lastreada em valorações relativamente subjetivas.
Portanto, o assunto ainda será objeto de profundas controvérsias, e, provavelmente, novas judicializações, reforçando a cultura contenciosa do ordenamento brasileiro.
De todo modo, não se pode deixar de comentar que o esforço interpretativo para os Conselheiros representantes do Fisco para qualificar a multa substitutiva como crédito de natureza tributária causa alguma estranheza, especialmente à luz dos precedentes históricos do próprio CARF.
A jurisprudência do CARF foi sendo construída ao longo dos anos reforçando a distinção da multa substitutiva do perdimento das multas tributárias, justamente para impor regimes de incidência mais rígidos a esta.
A título de exemplo, cita-se a Súmula n° 160 do CARF, que prescreve que “A aplicação da multa substitutiva do perdimento a que se refere o § 3º do art. 23 do Decreto-lei nº 1.455, de 1976 independe da comprovação de prejuízo ao recolhimento de tributos ou contribuições”.
A distinção metodológica também foi aplicada pela 3ª Câmara Superior do CARF, porquanto vigorou o art. 19-E da Lei n° 10.522/02, que estabelecia o desempate em favor dos contribuintes no caso de créditos tributários.
Enfim, apesar de tais precedentes, que delimitaram claramente o posição do Conselho sobre as multas aduaneiras (inclusive a substitutiva do perdimento), aparentemente a interpretação mudou diametralmente de sentido, coincidentemente para esvaziar o Tema 1.293, que acolheu a tese dos contribuintes.
Acompanhemos os próximos capítulos desta novela, cujo fim não parece tão próximo.
