Adriana Matone Ejchel*
Resumo
Nosso objetivo é propor uma reflexão sobre o papel contemporâneo da Aduana no contexto do comércio internacional, a partir das diretrizes da Organização Mundial das Aduanas (OMA), especialmente no que se refere à abordagem baseada em conformidade e gerenciamento de riscos, já incorporada às práticas modernas da Administração Aduaneira.
Neste modelo integrado, analisa-se a conformidade não apenas como dever jurídico, mas como ativo estratégico fundamental à facilitação do comércio legítimo. Nesse contexto, destaca-se o gerenciamento de riscos como principal instrumento jurídico-administrativo capaz de equilibrar controle, eficiência e segurança jurídica no comércio exterior.
1. Introdução: soberania, fronteiras e o papel da Aduana
“As fronteiras dividem, as Aduanas conectam.” A frase sintetiza a tensão constitutiva da atuação aduaneira contemporânea: enquanto as fronteiras expressam limites geográficos, políticos e jurídicos da soberania estatal, o comércio internacional, as cadeias globais de valor e a circulação de bens, dados, tecnologias e pessoas demandam mecanismos institucionais de integração, cooperação e diálogo, aptos a assegurar fluxos comerciais seguros, ordenados e previsíveis.
Nesse contexto, a Aduana ocupa posição singular: atua, simultaneamente, como guardiã da soberania fiscal e regulatória do Estado e como agente de facilitação do comércio exterior legítimo. A conciliação dessas funções, historicamente percebidas como antagônicas, passa a ser viabilizada pela conectividade, pela gestão inteligente da informação e pela compreensão da conformidade como ativo estratégico, capaz de ampliar a fluidez e a previsibilidade das operações.
2. A conectividade como paradigma da Aduana moderna
Ao celebrar seu 60º aniversário, em 2012, a Organização Mundial das Aduanas instituiu o Ano da Conectividade, consagrando o slogan “As fronteiras dividem, as Alfândegas conectam”. A diretriz representou marco conceitual na evolução do Direito Aduaneiro ao deslocar o foco de uma atuação predominantemente documental e reativa para um modelo integrado, cooperativo e orientado por risco.
Sob essa perspectiva, a Aduana passa a desempenhar função estratégica, combinando controle e facilitação, o que impõe a revisão de instrumentos tradicionais de atuação administrativa.
A conectividade aduaneira pode ser compreendida a partir de três pilares fundamentais:
2.1 Conectividade entre pessoas e o setor privado
Quando iniciei minha trajetória na Receita Federal do Brasil, há mais de três décadas, predominava um modelo aduaneiro reativo, analógico e repressivo. As declarações de importação eram formalizadas em papel, a comunicação entre intervenientes era limitada e ainda inexistia a infraestrutura tecnológica que hoje sustenta o comércio exterior brasileiro.
Naquele período, o diálogo com o setor privado era restrito, e a atuação administrativa concentrava-se na identificação de erros e na aplicação de sanções, com reduzida ênfase em medidas orientativas, preventivas ou indutoras de conformidade.
A transição para a era da conectividade valorizou o capital humano, fortaleceu o profissionalismo das Administrações Aduaneiras e favoreceu a construção de parcerias estruturadas com o setor privado. Nesse novo arranjo, a relação entre Administração Aduaneira e operadores econômicos assume caráter cooperativo, especialmente por meio de programas como o Operador Econômico Autorizado (OEA), instituído no Brasil em 2014 e alinhado ao SAFE Framework of Standards, instrumento internacional voltado à segurança da cadeia logística e à facilitação do comércio global.
No âmbito do SAFE Framework, o operador OEA é definido como qualquer interveniente na movimentação internacional de mercadorias (importadores, exportadores, transportadores, recintos alfandegados, etc) que demonstre estar em conformidade com as regras aduaneiras e possua rigorosos padrões de segurança em sua cadeia logística, passando a receber vantagens nas operações de comércio exterior.
A lógica do programa desloca o foco do controle exclusivamente repressivo para a gestão compartilhada da conformidade, com base em mecanismos de compliance aduaneiro e canais permanentes de diálogo institucional como expressões concretas desse pilar.
No Brasil, o Programa Operador Econômico Autorizado foi recentemente reformulado pela Instrução Normativa RFB nº 2.318/2026, em alinhamento com a Lei Complementar nº 225/2026, consolidando um modelo baseado em gestão de riscos, conformidade cooperativa e integração com programas fiscais. A nova norma institui uma estrutura escalonada de certificação, na qual os operadores passam a ser segmentados conforme níveis progressivos de maturidade em compliance.
2.2 Conectividade institucional
Refere-se à integração entre aduanas (cooperação internacional) e entre a Aduana e os demais órgãos do Estado, condição essencial para a efetividade de políticas públicas relacionadas à segurança, saúde, meio ambiente e arrecadação.
Parte importante da legislação aduaneira brasileira ainda foi construída em um contexto histórico, econômico e tecnológico muito diferente do atual. O Decreto-Lei nº 37, de 1966, por exemplo, continua sendo um dos pilares do sistema, mas foi pensado para uma realidade com operações físicas, menor complexidade logística e sem integração digital.
Da mesma forma, a Lei nº 10.833/2003, que trata de aspectos do regime sancionador, já não acompanha plenamente as transformações do comércio internacional, hoje marcado por cadeias globais de valor, digitalização dos processos e uso intensivo de dados.
Esse cenário revela um descompasso entre, de um lado, uma Administração Aduaneira cada vez mais apoiada em tecnologia, análise de dados e integração institucional e, de outro, um arcabouço jurídico que não evoluiu no mesmo ritmo, gerando desafios à segurança jurídica e à previsibilidade das regras.
Diante disso, impõe-se uma agenda de atualização legislativa capaz de alinhar o Direito Aduaneiro brasileiro às melhores práticas internacionais e aos princípios constitucionais da eficiência, proporcionalidade e razoabilidade, previstos no art. 37 da Constituição Federal.
Mais do que ajustes pontuais, essa atualização demanda uma revisão sistêmica do modelo, com incorporação expressa da gestão de riscos, da segmentação de operadores e da promoção da conformidade como eixos centrais da atuação aduaneira.
2.3 Conectividade da informação
Abrange a interligação de sistemas, o uso intensivo de dados, a implementação de Janelas Únicas de Comércio Exterior e o desenvolvimento de soluções tecnológicas capazes de transformar informação em inteligência aduaneira. Aqui, a tecnologia deixa de ser mero instrumento operacional e passa a integrar o núcleo decisório da atuação administrativa.
No contexto brasileiro, essa transformação materializa-se em iniciativas estruturantes, como a Declaração Única de Importação (DUIMP), que reorganiza o modelo declaratório ao priorizar dados antecipados, integrados e reutilizáveis. Em 2026, já se observam volumes expressivos, com 703 mil DUIMPs registradas até junho, conforme consta do sistema interno da RFB, além de cronograma de desligamento gradual das Declarações de Importação no Siscomex até o final do ano.
Essa evolução resulta de um processo histórico contínuo de modernização iniciado com a implantação do módulo de importação no Sistema Integrado de Comércio Exterior (SISCOMEX), em 1997, que permitiu a digitalização progressiva de procedimentos antes realizados em papel.
O SISCOMEX representou uma ruptura relevante ao integrar, em ambiente eletrônico, as informações necessárias às operações de comércio exterior, conectando Receita Federal, Banco Central e demais órgãos intervenientes. No entanto, tratava-se ainda de um modelo baseado em declarações e documentos, com integração limitada e forte segmentação entre sistemas.
Décadas depois, a Receita Federal aprofunda esse processo com a implementação do Portal Único de Comércio Exterior, no qual a DUIMP se insere como elemento central. Esse novo ambiente avança para além da informatização, promovendo a integração efetiva dos diversos intervenientes em uma única plataforma, baseada em compartilhamento de dados, eliminação de redundâncias e coordenação interinstitucional — caracterizando, na prática, a adoção do modelo de Janela Única de Comércio Exterior.
Essa evolução está em consonância com as diretrizes internacionais estabelecidas pela Organização Mundial das Aduanas (OMA) e pela Organização Mundial do Comércio, especialmente no que se refere à implementação de Single Window (Janela Única) e à adoção do WCO Data Model, que estabelece padrões para a harmonização, estruturação e intercâmbio de dados entre administrações aduaneiras e operadores econômicos.
Observa-se, assim, uma trajetória clara de evolução: de um modelo voltado à digitalização dos processos (SISCOMEX) para um paradigma contemporâneo baseado na integração sistêmica, interoperabilidade de dados e gestão coordenada, no qual a informação passa a desempenhar papel central na tomada de decisão e no gerenciamento de riscos.
Entre outras iniciativas no campo da inovação tecnológica aplicada ao controle aduaneiro, destaca-se a recente Portaria COANA nº 188/2026. A norma moderniza o modelo anterior (Portaria COANA nº 5/2021) ao simplificar o trânsito aduaneiro terrestre com base em gestão de riscos, exigindo o uso de monitoramento eletrônico das cargas por meio de solução tecnológica desenvolvida no âmbito da Receita Federal do Brasil (API Argos) com uso de dados georreferenciados e integração sistêmica.
A API Argos consiste em interface de programação que permite a integração entre sistemas da Receita Federal e soluções de monitoramento logístico, possibilitando o acompanhamento em tempo real do deslocamento de cargas submetidas ao controle aduaneiro.
Com isso, a RFB reforça a integração entre tecnologia e conformidade, ao estabelecer que a dispensa de determinadas etapas operacionais passa a ser condicionada à certificação como Operador Econômico Autorizado (OEA), consolidando um modelo em que a simplificação procedimental está diretamente vinculada ao nível de confiabilidade do operador.
A conectividade informacional também é essencial ao controle de fluxos de pessoas. O sistema e-DBV (Declaração Eletrônica de Bens do Viajante) consolida-se como instrumento de gerenciamento de riscos ao permitir a coleta e a análise antecipada de informações relativas a passageiros que ingressam no país ou dele saem, orientando a atuação fiscal de forma seletiva, eficiente e proporcional, sem comprometer a fluidez aeroportuária.
No mesmo sentido, o crescimento exponencial do comércio eletrônico internacional exigiu soluções inovadoras para o tratamento de remessas expressas. O Programa Remessa Conforme (PRC), instituído pela Portaria COANA nº 130/2023, regulamentando dispositivos da Instrução Normativa RFB nº 1.737/2017, introduziu um modelo baseado no envio antecipado de informações, na gestão de riscos e na certificação de empresas de comércio eletrônico.
Como consequência, possibilitou uma gestão mais eficiente de um volume de 19 milhões de registros de remessas expressas no mês de junho/26 – dados internos da RFB – permitindo conciliar escala, controle e agilidade por meio da integração com operadores logísticos e da segmentação por níveis de conformidade.
Esses dados evidenciam a magnitude dos desafios enfrentados pela Aduana contemporânea e reforçam a centralidade da informação como insumo estratégico. A Administração Aduaneira passa a atuar como organização orientada por dados, apta a antecipar riscos, direcionar ações seletivas e promover a conformidade com maior eficiência, consolidando o equilíbrio entre controle e facilitação no comércio exterior.
3. Conformidade aduaneira: do dever jurídico ao ativo estratégico
Tradicionalmente, a conformidade foi compreendida no âmbito do Direito Aduaneiro como simples observância das obrigações principais e acessórias impostas pela legislação. Contudo, a complexidade das operações de comércio exterior e a necessidade de previsibilidade jurídica conduziram a uma mudança paradigmática.
A conformidade passa a ser concebida como ativo estratégico, capaz de gerar eficiência operacional, redução de custos, mitigação de riscos e vantagem competitiva sustentável. Não se trata apenas de evitar sanções, mas de estruturar processos internos que assegurem aderência normativa, rastreabilidade e transparência.
Nessa linha, a definição de 2026 como Ano da Conformidade pela Receita Federal simboliza o reconhecimento institucional de que a efetividade do controle aduaneiro depende não apenas da repressão ex post, mas também da indução de comportamentos conformes, mediante orientação, cooperação e diferenciação de tratamento conforme o nível de risco.
4. O gerenciamento de riscos como instrumento central da conformidade
O gerenciamento de riscos consolida-se como ferramenta jurídico-administrativa central para a implementação desse modelo. Sua função consiste em promover a conformidade aduaneira por meio de processos inteligentes, capazes de equilibrar facilitação e controle efetivo das operações.
A atuação baseada em risco permite:
- a priorização de recursos administrativos;
- a redução de custos de fiscalização;
- o aumento da eficiência na identificação de ilícitos relevantes;
- a ampliação da segurança jurídica para operadores conformes.
Embora a sanção permaneça elemento indispensável do sistema jurídico, a experiência demonstra que a fiscalização exclusivamente reativa tende a apresentar baixo retorno econômico e elevado custo institucional. Em contrapartida, a atuação preventiva, orientada por dados e evidências, mostra-se mais eficiente e compatível com os princípios da proporcionalidade, razoabilidade e eficiência administrativa.
5. Desafios contemporâneos: cultura, legislação e pessoas
A consolidação desse modelo exige transformações culturais relevantes, tanto na Administração Pública quanto no setor privado. Implica rever práticas internas, investir na capacitação de pessoas, modernizar sistemas e atualizar a legislação sancionadora, de modo a compatibilizá-la com a lógica da gestão de riscos e do incentivo à conformidade.
O desafio não é apenas tecnológico ou normativo, mas essencialmente institucional: construir confiança, promover previsibilidade e reconhecer a conformidade como elemento central da governança aduaneira moderna.
6. Conclusão
A conectividade, o controle e a conformidade não são conceitos antagônicos, mas dimensões complementares de uma Aduana contemporânea.
Nesse contexto, o Direito Aduaneiro assume função cada vez mais estruturante, não apenas como instrumento de repressão, mas como vetor de desenvolvimento, segurança jurídica e integração global.
À frente da Divisão de Administração Aduaneira, o desafio central tem sido harmonizar as relações internas do setor público e fortalecer o diálogo com o setor privado, promovendo um ambiente de cooperação institucional voltado à melhoria contínua de processos. Essa convergência permite a construção de um modelo de ganho mútuo, no qual se ampliam a fluidez das operações, a conformidade normativa e a segurança no comércio exterior, sem prejuízo do controle estatal.
A consolidação desse paradigma requer, portanto, não apenas evolução tecnológica e normativa, mas também transformação contínua da cultura institucional, tanto na Receita Federal do Brasil quanto nas empresas. Nesse percurso, conectividade, gerenciamento de riscos e conformidade afirmam-se como pilares de uma Aduana moderna, estratégica e alinhada às exigências do comércio internacional contemporâneo.
