Cora Mendes e William Roberto Crestani*
A Lei Complementar nº 214/2025 (LC 214/25), utilizando a competência que lhe foi dada pelo artigo 156-A da CF/88, elegeu o valor da operação como base de cálculo do IBS e da CBS. O artigo 12 o identifica com o valor integral cobrado pelo fornecedor a qualquer título. Na importação de bens materiais, contudo, o legislador seguiu caminho diverso.
O artigo 69 da LC 214/25 parte do valor aduaneiro, que, em regra, corresponde ao preço efetivamente pago ou a pagar pela mercadoria, apurado na forma do Acordo de Valoração Aduaneira (AVA). A esse valor, porém, a lei manda somar parcelas que não remuneram o bem. São elas o Imposto de Importação, o Imposto Seletivo, a taxa de utilização do Siscomex, o AFRMM, a Cide-Combustíveis, os direitos antidumping e compensatórios e as medidas de salvaguarda, além de quaisquer outros impostos, taxas, contribuições ou direitos incidentes sobre os bens até a sua liberação perante a Aduana (incisos I a IX do artigo 69).
A base que a lei anuncia e a base que a lei cobra, portanto, não coincidem nas operações de importação. Dessa contradição decorrem dois problemas. O primeiro é interno ao conceito, porque a base de cálculo prevista no artigo 69 se afasta do valor aduaneiro de que partiu. O segundo é de comparação, porque a base de cálculo do produto importado deixa de coincidir com aquela incidente sobre as operações nacionais, tanto no quanto se paga como no momento em que se paga. Nos dois, o custo nasce de escolha normativa, e é essa escolha que o artigo se propõe a discutir.
A arquitetura convencional do valor aduaneiro e o artigo 69 da LC 214/25
O ponto de partida do artigo 69 está correto. O valor aduaneiro, apurado segundo o AVA, tratado internalizado pelo Brasil pelo Decreto nº 1.355/1994, corresponde ao valor da operação no exterior. O artigo 1 do AVA o define, no método-padrão, como o valor de transação, o preço efetivamente pago ou a pagar pela mercadoria na venda para exportação, ajustado exclusivamente na forma do artigo 8. O artigo 8 enumera em rol taxativo os acréscimos admitidos, entre eles comissões, embalagens, royalties e bens e serviços fornecidos pelo comprador, além de frete, carga e seguro até o porto, por opção de cada Membro.
A taxatividade tem função precisa. Ela impede que o país importador infle a base com grandezas estranhas ao preço da mercadoria. O artigo 15, por sua vez, fixa o alcance do conceito, que serve à cobrança dos direitos aduaneiros. Juntas, essas regras não dizem apenas como calcular o valor. Dizem também o que não pode ser somado a ele, e é nesse limite que reside a garantia do importador.
O artigo 69 da LC 214/25 rompe esse limite. Os incisos I a VIII somam parcelas que o artigo 8 do AVA excluiu. O Imposto de Importação, o Imposto Seletivo, o AFRMM, as taxas e os direitos de defesa comercial não remuneram a mercadoria. São exações que incidem sobre ela, e nenhuma consta do rol taxativo. O inciso IX vai além. Ao autorizar a soma de quaisquer outros direitos incidentes até a liberação, a cláusula residual reabre o rol que o tratado fechou e nega, na prática, a taxatividade que o AVA instituiu.
A objeção natural vem do próprio artigo 15 do AVA. O dispositivo define o valor aduaneiro como o valor das mercadorias estabelecido para a cobrança de direitos aduaneiros ad valorem, ou seja, dos tributos exigidos em razão da entrada da mercadoria no território, papel que no Brasil cabe ao imposto de importação. O IBS e a CBS não têm essa natureza. São tributos sobre o consumo, que alcançam igualmente as operações internas e só incidem na importação para que o produto estrangeiro ingresse no mercado em igualdade de condições com o nacional.
Dessa diferença poderia nascer o argumento de que o AVA não foi violado, já que seu conceito não se dirige aos novos tributos. A observação é correta, mas não encerra a questão, porque o GATT ergue uma segunda barreira exatamente onde a primeira termina.
Alíquota igual, base de cálculo desigual
O Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT) disciplina as duas situações em regras distintas e complementares. A Nota Interpretativa ao Artigo III determina que o tributo interno cobrado no momento da importação continua sujeito à regra do tratamento nacional, e não à disciplina dos encargos de fronteira. O imposto de importação convive com essa repartição sem contradição. O Artigo II autoriza a tarifa na entrada, e o Artigo III garante que, vencida a fronteira, o produto estrangeiro não será mais onerado do que o nacional. Um dispositivo pressupõe o outro.
A consequência é que o artigo 69, ao incluir na base parcelas que o similar nacional não carrega, viola o Artigo III:2 do GATT, que proíbe exigir do produto importado tributo interno superior ao que incide sobre o similar nacional, bastando qualquer excesso para caracterizar a infração¹. O que o Artigo VII do GATT e o AVA impedem pela via da valoração, o Artigo III impede pela via do tributo interno.
A regulamentação adotou o tratamento nacional como critério da matéria. Os artigos 471 e 472 da Resolução CGIBS nº 6/2026 e artigos 469 e 470 do Decreto nº 12.955/2026 determinam que as importações se sujeitem às mesmas alíquotas das operações internas, porque a tributação no destino quer o estrangeiro em igualdade com o nacional[1].
Ocorre que, a carga tributária não se compõe apenas da alíquota. Ela resulta da alíquota aplicada sobre uma base e exigida em um momento. Igualar a primeira variável e desigualar as outras duas não promove a paridade prometida, apenas desloca a diferença para as variáveis que a regulamentação não equiparou. Aplicada a mesma alíquota nominal sobre uma base maior, a carga tributária efetiva sobre o valor da mercadoria importada será sempre superior à que incide sobre o similar nacional. O critério declarado para as alíquotas deveria valer igualmente para a base e para o momento do recolhimento.
O Supremo Tribunal Federal já rejeitou alargamento semelhante. No julgamento do RE 559.937 (Tema 1 da Repercussão Geral), o Plenário declarou inconstitucional a parte do artigo 7º, I, da Lei nº 10.865/2004 que somava à base do PIS e da Cofins-Importação o ICMS e o valor das próprias contribuições, por entender que a expressão “valor aduaneiro”, prevista no artigo 149, § 2º, inciso III, alínea “a”, da CF/88, tem o sentido técnico do AVA e não admite acréscimos[2]. O precedente já foi oportunamente lembrado como fundamento para questionar os acréscimos à base dos novos tributos prevista no artigo 69 da LC 214/25[3].
Embora o dispositivo constitucional interpretado naquele precedente se dirija apenas às contribuições sociais, o racional da decisão confirma que a Corte lê o valor aduaneiro como conceito fechado, definido pelo AVA e insuscetível de acréscimos pelo legislador, e é esse o mesmo limite que o artigo 69 ultrapassa ao compor a base do IBS e da CBS na importação.
Os acréscimos que o sistema constitucional autoriza
A régua do tratamento nacional, porém, não condena os acréscimos em bloco, porque nem todo acréscimo discrimina. O teste é de comparação, e um acréscimo pode passar nesse teste por dois caminhos.
O primeiro é a simetria. A inclusão do Imposto Seletivo (IS) na base de cálculo do IBS e da CBS não cria excesso, porque o artigo 153, § 6º, inciso IV, da Constituição determina que o IS integre a base do IBS e da CBS em qualquer operação, e o produto nacional sujeito ao imposto o carrega na base da mesma forma. A Cide-Combustíveis segue o mesmo caminho, pois incide também na comercialização interna de combustíveis, e o similar nacional a embute no preço.
O segundo é a neutralização. Para o contribuinte do regime regular, o artigo 47 da LC 214/25 assegura o aproveitamento integral do que foi pago na importação, e o acréscimo de base se converte em antecipação devolvida na etapa seguinte. É por esse caminho que passa o imposto de importação, parcela que não remunera o bem nem tem equivalente interno, mas que o Artigo II do GATT admite como encargo de fronteira e que o crédito de CBS/IBS incidente na importação dissolve adiante.
A experiência do ICMS-Importação confirma o critério. Sua base compreende, nos termos do artigo 13, inciso V, da Lei Complementar nº 87/1996, o imposto de importação, o IPI, o IOF e as despesas aduaneiras. Essa composição atravessou três décadas sem condenação porque o crédito a dissolvia na etapa seguinte. A tolerância histórica, portanto, não valida o acréscimo em si, valida o acréscimo neutralizado. Disso resulta o mapa do excesso que discrimina. De um lado estão as parcelas que o similar nacional não carrega em etapa alguma, fora do primeiro caminho. De outro estão as situações em que o crédito não existe ou não devolve o antecipado, fora do segundo.
As parcelas que só o produto importado carrega
Na sistemática do artigo 69 da LC 214/25, o importador recolhe o IBS e a CBS sobre a base acrescida e, sendo contribuinte do regime regular, apropria o crédito integral do valor pago. Em um primeiro momento, a soma pode parecer irrelevante, já que o contribuinte pode recuperar adiante na forma de crédito o que pagou a mais na entrada. A aparência engana em dois pontos. O crédito não corrige a composição da base, porque há parcelas que o importado carrega e o similar nacional não carrega em operação alguma. E o intervalo entre o pagamento e a recuperação do crédito tem custo próprio, examinado na última seção.
O AFRMM e a taxa Siscomex ilustram o primeiro ponto. O AFRMM é contribuição calculada sobre o frete aquaviário e custeia a renovação da marinha mercante, finalidade estranha ao valor do bem que se interna. A taxa Siscomex remunera o serviço do despacho de importação. O mesmo se aplica ao imposto de importação que é somado ao valor aduaneiro. Nenhuma exação análoga onera o produto nacional em sua cadeia. Quando essas parcelas entram na base do IBS e da CBS, o resultado é um encargo que só o importado suporta, e é essa a discriminação indireta que o Artigo III:2 alcança ao vedar o excesso imposto direta ou indiretamente.
Os direitos antidumping e compensatórios apresentam um agravante. Esses direitos não arrecadam, corrigem. Existem para neutralizar uma distorção de preço, o dumping ou o subsídio, e por isso devem medir exatamente a distorção que combatem. Os acordos garantem essa medida com tetos. O Acordo Antidumping limita o direito à margem de dumping apurada, e o Acordo sobre Subsídios limita o direito compensatório ao montante do subsídio. Tudo o que passar dessa medida deixa de ser correção e vira proteção. Ao fazer o IBS e a CBS incidirem sobre esses direitos, o artigo 69 produz justamente esse excedente, e a proteção efetiva ultrapassa a margem que os acordos autorizam. As medidas de salvaguarda, remédio temporário contra surto de importações disciplinado em acordo próprio, sofrem do mesmo desvio quando somadas à base.
A própria lei enfraquece o argumento da neutralidade. Quem importa um serviço ou um bem imaterial paga o IBS e a CBS só sobre o valor da operação, na regra geral do artigo 12. Quem importa uma mercadoria paga sobre o valor somado às exações do artigo 69. Se somar fosse necessário para equiparar o importado ao nacional, a soma valeria para toda importação, e não vale. Vale só para os bens materiais, e isso sugere que a base acrescida serve à arrecadação, não à equiparação.
Resta ainda o grupo para o qual nada disso se resolve, o dos importadores sem direito a crédito. É o caso da pessoa física, do destinatário de remessas internacionais do regime simplificado do artigo 95, do adquirente de bens de uso ou consumo pessoal do artigo 57 e dos sujeitos a regimes que vedam o creditamento. Nenhum deles tem etapa posterior que devolva na forma de crédito o que pagou na importação. A base acrescida deixa de ser antecipação e vira carga, e o excesso sobre o similar nacional é mensurável e permanente, exatamente a hipótese do Artigo III:2. A jurisprudência já reconheceu esse mecanismo no ICMS, ao assentar que o imposto exigido no desembaraço sem o benefício concedido ao similar nacional, e não compensado integralmente na saída, frustra o tratamento isonômico que o GATT assegura[4].
O custo do tempo e a transição
Há ainda uma diferença de fluxo de caixa que a lógica do crédito não apaga. Na importação, via de regra (com algumas exceções, como no caso de algumas modalidades de OEA), o IBS e a CBS saem do caixa no desembaraço aduaneiro, sobre a base acrescida do artigo 69. O crédito nasce no mesmo momento, mas não repõe o desembolso de imediato. Ele só se converte em dinheiro quando há débitos suficientes para absorvê-lo na apuração ou quando o ressarcimento é deferido.
A duração desse intervalo para a utilização do crédito de CBS e IBS recolhidos na importação varia com o negócio. No melhor cenário, o do importador que vende no mesmo ritmo em que importa, o intervalo se limita ao ciclo de apuração. No cenário comum, ele se alonga, porque o crédito da entrada espera as saídas. Quem gira estoque com menor rapidez ou atravessa sazonalidade carrega o desembolso por mais tempo. Quem acumula saldos credores de forma estrutural, como o exportador, cujas vendas são imunes e não geram débitos, financia o erário por prazo indefinido e depende do pedido de ressarcimento, sujeito a prazos e condições próprios.
A transição torna esse descasamento progressivo. Entre 2029 e 2032, a alíquota do ICMS é reduzida um décimo ao ano, os benefícios estaduais de ICMS na importação serão reduzidos na mesma proporção e o IBS ocupará o espaço aberto, até a extinção do imposto estadual em 2033 (artigo 128 do ADCT). A cada ano, portanto, uma parcela maior do tributo devido na importação passa a ser recolhida no desembaraço, sobre base acrescida e sem diferimento, enquanto encolhe a parcela que o diferimento estadual adiava por meio do uso dos benefícios fiscais de ICMS concedidos por diversos Estados atualmente. Para o importador, a substituição de um imposto pelo outro pode mudar, também, o momento do pagamento, prejudicando o seu fluxo de caixa em relação ao cenário atual de uso de incentivos de ICMS-Importação, e por isso a importação tende a ser a operação mais penalizada ao final da transição, inclusive do ponto de vista financeiro.
O ponto também é econômico e comercial, além de ser jurídico. Boa parte dos setores importadores opera hoje com benefícios que reduzem o desembolso no desembaraço, como o diferimento total ou parcial do ICMS, a redução de base e a alíquota zero ou a suspensão de PIS e Cofins-Importação. O novo regime retira esses benefícios e, ao mesmo tempo, alarga a base sobre a qual o tributo é antecipado. Para essas empresas a transição não altera apenas a carga tributária efetiva, altera a necessidade de capital de giro, e é razoável esperar que parte delas recorra a crédito bancário para financiar o intervalo entre o recolhimento na entrada e a compensação na saída.
Esse custo financeiro integra a comparação que o Artigo III:2 exige. O dispositivo veda o excesso imposto direta ou indiretamente, e a antecipação exclusiva do importador é forma indireta de onerá-lo mais do que ao similar nacional, ainda que o valor nominal do tributo se recupere adiante. A neutralidade do crédito responde ao quanto se paga. Não responde ao quando, e é no quando que o artigo 69, somado à transição, concentra o custo relativo ao seu fluxo de caixa que só o importado suporta.
Conclusão
O artigo 69 da LC 214/25 parte do valor aduaneiro, mas altera o seu sentido logo em seguida com acréscimos que não lhe dizem respeito. Ao somar exações que o artigo 8 do AVA não admite, a lei desloca a base do IBS e da CBS para fora do valor da mercadoria e, ao somar parcelas que o similar nacional não carrega nas transações locais, cria o excesso que o Artigo III:2 do GATT proíbe. A esse excesso de base se soma o custo do tempo e os impactos no fluxo de caixa dos importadores, que a transição tornará mais visível à medida que o PIS/Cofins-Importação for substituído pela CBS e o ICMS ceder lugar ao IBS, ocasião em que os benefícios que hoje reduzem o desembolso na importação desaparecerão.
A solução que respeita o AVA e o GATT é simples. O IBS e a CBS devem incidir na importação apenas sobre o valor aduaneiro na forma definida pelo Acordo de Valoração Aduaneira (AVA) internalizado pelo Brasil. Essa correção pode vir do legislador, por alteração do artigo 69 da LC 214/25, ou do Judiciário, por meio do contencioso judicial, de forma similar ao que o STF fez no passado com a base de cálculo sobre a qual incidiam o PIS/COFINS-Importação.
Até que venha alguma dessas soluções, o importador tem três frentes de trabalho. A primeira é quantificar o custo de cada parcela somada, separando as que o crédito neutraliza das que ficam definitivamente em seu resultado. A segunda é avaliar a contestação das parcelas sem equivalente nacional. A terceira é reorganizar o seu fluxo de caixa para arcar com esses custos adicionais na importação.
[1] MEIRA, Liziane Angelotti. Importação, IBS e CBS: o que revela a regulamentação da reforma tributária. Consultor Jurídico, 16 jun. 2026
[2] STF, RE 559.937/RS, Tema 1 da repercussão geral, Relatora Ministra Ellen Gracie, Redator para o acórdão Ministro Dias Toffoli, Plenário, julgamento em 20 de março de 2013 [verificar].
[3] OKUMA, Alessandra. A inconstitucionalidade da base de cálculo do IBS e da CBS na importação. Rota da Jurisprudência, 28 jul. 2026
[4] TJMG, Apelação Cível/Remessa Necessária nº 1.0000.15.036778-7/004, 5ª Câmara Cível, Relatora Desembargadora Áurea Brasil, julgamento em 16 de fevereiro de 2017, íntegra lida. O acórdão estendeu ao pescado importado de país signatário do GATT o crédito presumido de ICMS previsto na legislação mineira para o similar nacional, com apoio nas Súmulas 20 do STJ e 575 do STF.
