Magali Favaretto Prieto Fernandes*
Coletivo Women Inside Trade
A aduana brasileira vive um momento de transformação tecnológica importante. Ao longo de 2026, o Novo Processo de Importação avança com a substituição progressiva da Declaração de Importação pela Declaração Única de Importação (DUIMP) e com a migração dos controles administrativos para o módulo LPCO, no Portal Único de Comércio Exterior. Ao final de junho de 2026, mais de 80% das importações já eram processadas por DUIMP.
Essa agenda já vem sendo tratada nesta coluna, com análises detalhadas. Conforme Ejchel (2026), a aduana contemporânea migra de um modelo documental e reativo para uma atuação integrada e orientada por dados, com a conformidade convertida em ativo estratégico da facilitação do comércio[1]. Segundo Campos (2025), a expansão do comércio eletrônico transfronteiriço reforça a centralidade da gestão de riscos na modernização aduaneira[2]. Adverte, porém, com propriedade, que a integração global das aduanas permanece condicionada à construção de confiança entre os países.
Mas é possível ler esse avanço como sinônimo direto da agenda de facilitação? Alguns indicadores internacionais sugerem que essa relação não seja tão direta. No UN Global Survey on Digital and Sustainable Trade Facilitation[3], conduzido pelas comissões regionais das Nações Unidas, o Brasil elevou sua nota em comércio sem papel de 74% em 2015 para 96,3% em 2025, patamar próximo ao das economias que lideram esse indicador, como Singapura (cerca de 97%) e Coreia do Sul (cerca de 95%). Contudo, no mesmo período, a nota em arranjo institucional e cooperação permaneceu estacionada em 55,56%, sem qualquer variação desde 2019. A distância entre esses dois números pode indicar que a próxima fronteira da facilitação aduaneira brasileira seja mais institucional do que tecnológica.
Figura 1 — Pontuação de facilitação de comércio do Brasil por dimensão (2015–2025). Elaboração a partir do UN Global Survey (untfsurvey.org).
O que a digitalização já entregou
É necessário reconhecer o avanço com precisão, para não subestimá-lo. O Brasil figura, no relatório de Indicadores de Facilitação do Comércio da OCDE de 2025[4], entre os dez melhores desempenhos das Américas. No UN Global Survey já mencionado, as formalidades alcançam 87,5% e a transparência, 80%. No Índice de Desempenho Logístico do Banco Mundial, a nota atribuída ao Brasil subiu de 2,99 em 2018 para 3,2 em 2023[5].
Os ganhos de fluidez são reais: para o operador certificado como OEA, o percentual de seleção para conferência caiu de cerca de 1,3% na média geral para algo próximo de 0,2%, e os operadores certificados já respondem por 28,5% do valor das declarações do país[6].
O Estudo de Tempos de Liberação (Time Release Study) da Receita Federal, desenvolvido conforme a metodologia da Organização Mundial das Aduanas (OMA), reforça o quadro: o tempo médio de liberação de cargas de importação foi de 7,4 dias, com mais de 87% das mercadorias liberadas em menos de sete dias da chegada[7].
Em termos de sistemas e automação, portanto, a aduana brasileira tem mostrado avanços notáveis. Mas por que ainda travamos em arranjo institucional e cooperação? Onde estão os gargalos?
Onde o avanço ainda estanca: a cooperação institucional
O próprio Estudo de Tempos de Liberação da Receita Federal inverte o diagnóstico. A etapa de despacho aduaneiro propriamente dita, sob responsabilidade da Receita, justamente a mais intensiva em tecnologia, responde por menos de 10% do tempo total de liberação. O grosso do prazo concentra-se nas etapas que orbitam o controle aduaneiro: o manuseio da carga, a análise dos órgãos anuentes e, sobretudo, os procedimentos administrativos e bancários. Um exemplo é eloquente: do tempo despendido nos processos da ANVISA, cerca de 65% não decorre de ação da própria agência, mas de etapas como o pagamento de taxas e a compensação bancária. Fica claro que o gargalo não está no controle aduaneiro digitalizado, mas na coordenação entre órgãos, procedimentos e sistemas que orbitam a operação. Não é, portanto, um problema de sistema, mas sim de arranjo institucional.
Os indicadores do UN Global Survey desenham esse arranjo com nitidez. Sob a rubrica de cooperação institucional, a medida “delegação de controles de fronteira à aduana” permanece não implementada em todas as edições da pesquisa, e o “marco legislativo nacional para cooperação entre órgãos de fronteira” segue apenas parcialmente implementado desde 2015. Enquanto a camada de sistemas chega à casa dos 90%, essas variáveis institucionais não se moveram. O Banco Mundial observa que, entre os seis componentes do seu índice logístico, o de alfândega e gestão de fronteira é sistematicamente o de pior desempenho, um padrão global que o Brasil apenas reproduz. E a própria OCDE registra que a cooperação interagências permanece, mesmo em escala mundial, uma das áreas mais difíceis de aperfeiçoar.
A literatura especializada oferece uma chave teórica para esse descompasso. Uma das principais referências acadêmicas internacionais em facilitação de comércio, Andrew Grainger, pesquisador da Universidade de Nottingham e ex-integrante do quadro da SITPRO, a agência britânica de facilitação de comércio, em revisão conceitual sobre o tema[8], contrapõe dois modos de conceber a matéria. O modelo dominante é o de cima para baixo (top-down): organismos internacionais produzem convenções e recomendações genéricas que os países buscam transpor internamente. Essa abordagem, com frequência, carece de base empírica na realidade operacional do comércio. A ela contrapõe-se a leitura de baixo para cima (bottom-up): a facilitação é, por natureza, um tema operacional, que se realiza ou fracassa no nível concreto dos procedimentos, dos custos de conformidade suportados pelas empresas e da interação cotidiana entre os operadores e a multiplicidade de agências de fronteira. Grainger adverte que compromissos vinculantes, como o do próprio Acordo sobre Facilitação do Comércio, dificilmente se implementam sem um arcabouço institucional capaz de aferir, de forma independente, a qualidade do ambiente de comércio de cada país. Não por acaso, a Recomendação nº 33 do UN/CEFACT[9] trata a janela única primordialmente como um arranjo de colaboração interinstitucional, e não como um projeto de tecnologia.
No Brasil, esses gargalos de cooperação se manifestam na própria arquitetura do controle. As operações de comércio exterior envolvem, além dos órgãos gestores (Receita Federal, SECEX e Banco Central), um conjunto amplo de órgãos anuentes — ANVISA, MAPA, entre outros —, cada um com competências, exigências e fluxos próprios, que historicamente atuam de forma sequencial, e não paralela. Os dados do Time Release Study confirmam o peso dessa fragmentação: como visto, a maior parcela do tempo de liberação está fora da etapa aduaneira. E os subindicadores do UN Global Survey mostram que a cooperação de fronteira é precisamente onde o país não avançou. A delegação de controles à aduana nunca foi implementada, e o alinhamento de procedimentos com países vizinhos só passou de “não implementado” a “parcialmente implementado” em 2025.
A implementação da DUIMP e do LPCO é, nesse quadro, mais uma tentativa de integração: a coexistência temporária dos fluxos LI/DI e DUIMP/LPCO e a integração ainda progressiva de ANVISA e MAPA revelam que o desafio não é a interface comum, mas o alinhamento dos momentos de análise, inspeção e decisão administrativa.
A dimensão internacional da cooperação institucional
A cooperação institucional não termina na fronteira nacional. O Acordo sobre Facilitação do Comércio da OMC, em seu artigo 7.7, incentiva os membros a conceder tratamento facilitado a operadores autorizados e a firmar acordos de reconhecimento mútuo; o Marco SAFE da Organização Mundial das Aduanas (OMA) fornece o padrão sobre o qual esses programas se estruturam. O instrumento se difundiu. Já há mais de noventa programas de Operador Econômico Autorizado em operação no mundo e dezenas de acordos de reconhecimento mútuo firmados, com muitos outros em negociação[10]. É nesse arcabouço que se inserem o Programa Brasileiro de OEA e sua rede de ARMs.
O Brasil vem construindo uma rede relevante. O país firmou ARM com o Uruguai (2016), a China (2019), os demais países do Mercosul (2019) e os Estados Unidos (2022). Em maio de 2025, participou do primeiro acordo entre dois blocos econômicos — Mercosul e Aliança do Pacífico — e negocia um futuro ARM com a Índia, cujo plano de ação conjunta foi assinado em 2024[11]. Cabe, porém, uma distinção: o programa brasileiro opera em duas modalidades (OEA-Segurança e OEA-Conformidade), e os acordos de reconhecimento ancoram-se sobretudo na primeira, voltada à segurança da cadeia logística. Os benefícios de facilitação que de fato interessam ao importador dependem, assim, não apenas da existência do acordo, mas de quanto as modalidades e os benefícios recíprocos efetivamente se correspondem entre as duas administrações.
É justamente na conversão do acordo em operação que reside a lacuna. Um ARM só facilita quando o status de conformidade de um operador é lido, confiado e processado pela aduana do outro país, o que exige uma camada técnica e institucional que a assinatura, por si, não cria. É preciso que as administrações troquem eletronicamente os dados de habilitação dos operadores, adotem formatos interoperáveis, como o Modelo de Dados da OMA, e alinhem os procedimentos pelos quais o benefício recíproco é concedido na fronteira, exatamente a visão de uma “aduana globalmente interconectada” que a OMA persegue[12]. Sem essa infraestrutura, o reconhecimento mútuo permanece um ato diplomático sem efeito operacional.
Os indicadores confirmam o descompasso. Enquanto a automação doméstica do Brasil atinge 96,3%, o comércio sem papel transfronteiriço marca apenas 66,67%, e medidas essenciais para operar os acordos, como o intercâmbio eletrônico de certificados de origem e de certificados sanitários, seguem apenas parcialmente implementadas[13]. No plano regional, iniciativas como a INDIRA, de intercâmbio de informações dos registros aduaneiros no Mercosul[14], e o certificado de origem digital testam, na prática, se a integração produz interoperabilidade real ou se esbarra na incompatibilidade de sistemas e na desconfiança entre administrações. Soma-se a isso um problema de evidência: os ganhos efetivos dos ARMs são raramente medidos, pois poucas administrações publicam dados de utilização e de redução de tempos, de modo que mesmo os acordos operantes carecem de comprovação de impacto. A distância entre a assinatura e a operação é, mais uma vez, distância de capacidade institucional.
A próxima fronteira da modernização aduaneira
O Brasil venceu a etapa de digitalizar o despacho aduaneiro. Porém, a etapa seguinte não se resolve com mais tecnologia. Exige efetivar a cooperação interagências prevista no artigo 8º do AFC e converter os acordos internacionais em operação real. A tecnologia moderniza a interface, mas só a instituição moderniza a decisão. A próxima fronteira aduaneira brasileira exige mais coordenação e capacidade institucional.
[1] Adriana Matone Ejchel, “Conectividade, gerenciamento de riscos e a conformidade como ativo estratégico na Aduana Contemporânea”, Coluna Mulheres no Aduaneiro (IPDA), 2 jul. 2026, institutoaduaneiro.com.br.
[2] Luiza Mesquita Campos, “Fortalecimento da gestão de riscos e a evolução do e-commerce”, Coluna Mulheres no Aduaneiro (IPDA), 5 jun. 2025, institutoaduaneiro.com.br.
[3]UN Global Survey on Digital and Sustainable Trade Facilitation, perfil do Brasil (edições 2015–2025), Nações Unidas / comissões regionais. Disponível em: untfsurvey.org.
[4]OCDE, Trade Facilitation Indicators (edição 2025). Disponível em: oecd.org/en/topics/trade-facilitation.
[5] Banco Mundial, Logistics Performance Index 2023. Disponível em: lpi.worldbank.org.
[6] Programa Brasileiro de Operador Econômico Autorizado (OEA), Receita Federal do Brasil. Disponível em: gov.br/receitafederal – OEA.
[7]Receita Federal do Brasil, Estudo de Tempos de Liberação (Time Release Study) – Importação, com base em dados de 2019, conforme metodologia da OMA. Disponível em: gov.br/receitafederal – TRS.
[8]Andrew Grainger, “Trade Facilitation: A Conceptual Review”, Journal of World Trade, v. 45, n. 1, 2011, pp. 39–62.
[9]UN/CEFACT, Recommendation No. 33 – Guidelines on establishing a Single Window (Nações Unidas, 2005). Disponível em: https://unece.org/DAM/cefact/recommendations/rec33/rec33_trd352e.pdf.
[10]Organização Mundial das Aduanas, Compendium of Authorized Economic Operator Programmes/ Online AEO Compendium; Marco SAFE; AFC/OMC, art. 7.7. Disponível em: aeo.wcoomd.org.
[11]Programa Brasileiro de OEA – Acordos de Reconhecimento Mútuo, Receita Federal do Brasil. Disponível em: gov.br/receitafederal – ARM.
[12]Organização Mundial das Aduanas, WCO Data Model e a visão de Globally Networked Customs. Disponível em: https://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/activities-and-programmes/gnc.aspx.
[13]UN Global Survey, perfil do Brasil (cf. nota 1).
[14] Sistema de intercâmbio de informações dos registros aduaneiros do Mercosul, cujas especificações técnicas de intercâmbio eletrônico foram estabelecidas pela Decisão CMC nº 01/2008. Disponível em: normas.mercosur.int.
